任维德 ：“一带一路”倡议下的对口支援政策创新

摘要：“对口支援”政策，作为一项具有中国特色的经济发达或实力较强的省市对经济欠发达省区实施援助的政策，在控制和缩小地区发展差距、推动西部民族地区经济与社会较快发展，以及实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定等方面发挥着极其重要的作用。当前，我国实施和推进的“一带一路”倡议，为对口支援政策的创新、完善及全方位、深层次的有效实施，带来了历史性的新机遇，提供了新导向。这要求我们找准对口支援政策与“一带一路”倡议的契合点，推进两者的有机衔接，发挥对口支援的政策功能和作用；从内容和类型上完善、创新对口支援政策，实现对口支援的政策转型；加强对口支援法律制度建设，从法律层面上对“一带一路”倡议下的对口支援进行制度设计，并使之法律化，依法加以规范。

关键词：“一带一路” 对口支援 政策创新 政策转型
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“对口支援”政策，作为一项具有中国特色的经济发达或实力较强的省市对经济欠发达省区实施援助的政策，在控制和缩小地区发展差距、推动西部民族地区经济与社会较快发展，以及实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定方面发挥着极其重要的作用。当前，国家提出和实施的“一带一路”倡议，不仅从时机、导向、功能和作用等方面有效促进了对口支援政策创新，而且要求从内容、类型和政策转型等方面促进和实现对口支援政策与“一带一路”倡议的有机衔接，推动对口支援政策的创新和转型，并加强和完善相关法律制度的建设。

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“一带一路”倡议为对口支援政策创新提供了新机遇和新导向

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“对口支援”政策是党和政府在社会主义现代化建设时期，基于我国西部民族地区与东部沿海地区及中部地区在经济、文化和社会等方面发展水平存在的较大差距，以及地区之间资源分布的不均衡性和互补性的客观实际，为了控制和缩小地区发展差距，推动西部民族地区经济与社会较快发展，最终实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定，于20世纪70年代末开始制定、实施并不断完善的具有中国特色的东中部地区经济发达或实力较强的省市对西部民族地区经济欠发达或实力较弱的省区实施援助的一项政策。三十多年来，对口支援政策的实施，有效地促进了东中西部地区之间的资金、物资、技术、人才等转移支付，逐步完善了互惠、互助、互利的合作关系，在一定程度上弥补了横向财政失衡，控制和缩小了东中西部地区的发展差距，维护了民族团结和边疆稳定。

然而，多年来，在对口支援政策的实施过程中，由于我们更多地将对口支援看做是中央政府主导、地方政府贯彻实施的“政治任务型”的发达地区对欠发达地区的“单方支援”，缺乏激励合作的长效机制及保障措施，一定程度上影响了支援方与受援方双方的积极性，不利于双方开展广泛、深入和持续的合作，无法实现互利共赢。

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当前，我国实施和推进的“一带一路”倡议，为对口支援政策的创新、完善及全方位、深层次的有效实施，进一步发挥其政策功能和作用，带来了历史性的新机遇，提供了新导向。

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首先，“一带一路”倡议的实施，为中央政府和相关地方政府通过对口支援政策创新推动我国区域协调发展，提供了战略抓手。

改革开放以来，我国经济发展迅速，取得了举世瞩目的巨大成就，一跃成为世界“第二大经济体”，综合国力大幅度提升，人民生活水平和质量明显改善。然而，作为一个幅员辽阔的多民族国家，各地区、各民族经济与社会发展不平衡，总体上呈现出东快西慢、区域发展差距扩大的态势，由此带来了一系列经济社会新问题、新矛盾。在当前世界经济复苏动力不足、主要经济体纷纷寻找复苏之路、国内经济进入“新常态”之际，党和政府以全球思维、世界眼光，立足国内国际、联系历史和现实，适时地提出了“一带一路”重大战略构想，在继续深化对外开放的同时，为通过对口支援政策创新来推动我国区域协调发展提供了战略抓手。推进“一带一路”建设，要求充分发挥国内各地区的比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西部地区的互动合作，统筹东中西部地区经济社会发展，全面提升开放型经济水平，特别是实施向西开放战略，培育国际经济合作新优势。这就要求我们紧紧围绕“一带一路”倡议，创新对口支援政策，推动国内地区之间的互联互通，特别是东中西部地区之间的互联互通，更加积极有效地发挥对口支援政策在推动西部民族地区经济发展、控制和缩小地区发展差距及实现区域协调发展方面的功能和作用。

其次，“一带一路”倡议的实施，对西部民族地区有效承接产业转移具有重要意义，为对口支援发挥其政策功能提供了新的空间。

“一带一路”倡议的一个重要目标就是扩大西部民族地区的对外开放水平，促进西部民族地区的经济社会发展，以缩小该地区与东中部地区，特别是与东部沿海地区的发展差距。在当前我国劳动密集型产业由东部沿海地区，特别是东南沿海地区向中西部地区大规模转移的背景下，“一带一路”倡议的实施，对西部民族地区有效承接产业转移和促进本地区经济发展有着重要意义。“一带一路”倡议的实施，必将沟通中国内陆中西部地区与中南亚和欧洲国家的联系，有利于有效提高西部民族地区的对外开放程度，为西部民族地区及全国各地区的产品流入中南亚和欧洲市场提供一条通道，降低中国产品运往国际市场的运输成本，并促进西部民族地区有效承接东部沿海地区，特别是东南沿海地区劳动密集型产业的转移，利用自身比较优势快速发展本地区经济，提升开放型经济水平。这就为中央政府和东中部地区，特别是东部沿海地区地方政府在新的历史条件下创新对口支援政策，提供了新的空间。

最后，“一带一路”倡议的实施，为东部沿海地区、中部地区与西部民族地区地方政府之间在对口支援中加强府际合作提供了新导向。

“一带一路”倡议中的互联互通，要求在新的历史条件下创新对口支援政策，强化东中西部地区地方政府之间的相互合作，共同建设“一带一路”，提升开放型经济水平。为此，要全方位推进东中西部地区在基础设施及体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流等层面的互联互通建设，形成区域经济一体化或区域协调发展及跨区域合作的大格局，互惠互利，互通有无。要有效处理好各方面的利益关系，确定能够兼顾支援方与受援方双方或多方利益的项目，拓宽合作领域、范围及其内容，创新合作方式和模式，逐步形成对口支援的良性循环。要加快完善“一带一路”总体布局，通过签署东中西部地区地方政府间的合作框架协议，携手制定整体规划，明确东中西部地区及各地区省市区在“一带一路”建设中的定位和职责，充分发挥各自的比较优势，在协同合作中全面提升开放型经济水平。
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在两个“互联互通”中发挥对口支援的政策功能和作用

“一带一路”首先是互联互通的战略，即中国与世界的互联互通，以及国内各地区之间，特别是东中西部地区之间的互联互通；不仅是基础设施上的互联互通，而且还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通。新的历史条件下，创新、完善和实施对口支援政策，要同推进“一带一路”建设有机结合起来，紧紧围绕国际国内两个“互联互通”，发挥对口支援的政策功能和作用。

首先，把对口支援同推进中国与世界的互联互通有机结合起来，发挥对口支援的政策功能和作用。

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改革开放30多年来，我国的对外开放尽管是从沿海和陆路两个方向进行的，但主要还是以东部沿海地区为依托、以海路为主要通道的面向亚太地区和欧洲的对外开放。这是因为，东部沿海地区交通通讯便捷、工业基础相对好、技术及管理水平比较高、科技文化教育事业比较发达，以及与世界的联系相对密切。在东部沿海地区及其14个沿海城市优先实行对外开放，可以充分发挥其比较优势，更好地利用其他国家和地区的资金、技术、知识和市场，推动该地区企业的设备更新改造和新产品、新技术的开发创造，增强产品在国际市场上的竞争能力，促使东部沿海地区及其14个沿海城市从内向型经济向内外结合型经济转化，同时发挥其对内地的辐射作用，带动中西部地区的经济发展。与此相比，陆路方面的对外开放相对滞后，原因恰恰在于中国经济发展战略的重心在东部沿海地区，而西部民族地区经济发展相对落后。西部民族地区工业基础薄弱，基础设施建设滞后，交通通讯不发达，走出去的通道不多，而且这些通道还受到多种国内国际因素的掣肘而无法有效发挥作用。经过30多年的对外开放，我国逐步形成了以经济特区、沿海开放城市、沿江沿河开放港口城市及沿边开放城镇为层次序列的对外开放格局。实施“一带一路”倡议，要求我们进一步从海陆两个方面推进对外开放和对外延展，特别是从陆路方面加大对外开放和对外延展，最大限度和最大可能地拓展中国的外部利益。今后一段时间内，东部沿海地区、中部地区对口支援西部民族地区的项目，应当紧紧围绕交通、通讯、能源设施等基础设施建设内容开展，推进国内地区之间，特别是东中西部地区之间的互联互通，为整个中国与世界的陆路互联互通奠定基础。同时，在中央政府的领导下，东中西部地区要相互合作，充分发挥各自的比较优势，积极参与高铁外交，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域及亚欧非之间的基础设施网络，推进中国与世界的互联互通，以突破传统瓶颈对我国陆路对外开放和对外延展的束缚与掣肘。

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其次，把对口支援与国内各地区之间的互联互通有机地衔接起来，发挥对口支援的政策功能和作用。

由于长期受制于国内多种因素，特别是地理上的自然分割、非均衡发展战略的影响，我国逐步形成了区域之间的发展不平衡，特别是东部沿海地区与西部民族地区之间发展差距较大。以地区生产总值、财政收入、国内投资、利用外资、技术市场成交额、高等学校及其在校生为例，两大地区之间存在较大发展差距(表1)。

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截至2014年底，东部沿海地区生产总值为378727.5亿元，西部民族地区的为106147.3亿元，东部沿海地区是西部民族地区的3.57倍；东部沿海地区财政收入为44007.05亿元，西部民族地区的为12062.57亿元，东部沿海地区是西部民族地区的3.65倍；东部沿海地区吸收国内投资233529.3亿元，西部民族地区为101188.4亿元，东部沿海地区是西部民族地区的2.31倍；东部沿海地区利用外资2928.8亿元，西部民族地区为230.2亿元，东部沿海地区是西部民族地区的12.72倍；东部沿海地区技术市场成交额为5697.68亿元，西部民族地区为442.16亿元，东部沿海地区是西部民族地区的12.87倍；东部沿海地区拥有高等学校1096所、在校学生10976389人，西部民族地区拥有高校472所、在校学生4414632人，东部沿海地区高等学校数及其在校学生数分别是西部民族地区的2.32倍和2.47倍。

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国内东中西部地区，特别是东部沿海地区与西部民族地区之间的地区发展差距，必然会影响各地区之间实现基础设施及资金流、技术流、人才流和信息流的互联互通，进而影响中国与世界的互联互通，影响“一带一路”倡议的推进。因此，国内地区之间的互联互通，实际上就是地区之间协调发展、缩小差距的过程，要求进一步发挥对口支援的政策功能和作用，加大东中部地区对西部民族地区的对口支援力度，以地区间的互联互通带动和促进西部民族地区经济发展。

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最后，根据两个“互联互通”的不同要求，确定对口支援的内容和重点，发挥对口支援在国内国外互联互通中的政策功能和作用。

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在国外互联互通方面，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，按照中央政府的统一部署，在对口支援中加强东中西部地区地方政府间的合作，共同推进“一带一路”建设，加快中国与外部世界的互联互通进程。在国内互联互通方面，东中西部地区不仅是基础设施上的互联互通，还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通，对口支援应当以此为主要内容和重点，加强东中西部地区地方政府间的互动合作，发挥对口支援的政策功能和作用，加大东中部地区对西部民族地区基础设施及体制机制、资金、技术、人才、信息的对口支援。
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“一带一路”倡议下对口支援政策创新的路径选择与法治保障

“一带一路”倡议的实施，要求从内容、类型和政策转型等方面推进和实现对口支援政策创新。为此，要求我们找准对口支援政策与“一带一路”倡议的契合点，推进两者的有机衔接，从内容和类型上完善与创新对口支援政策; 在培育和发展开放型经济中加强地方政府间的互动合作，实现由“单方受益型”对口支援向“双向共赢型”对口支援的政策转型; 加强对口支援法律制度建设，从法律层面上对“一带一路”倡议下的对口支援进行制度设计，使之法律化，依法规范对口支援。

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首先，紧紧围绕“一带一路”倡议及其互联互通，从内容、类型上进一步完善和创新对口支援政策。

以往，对口支援的内容和类型主要是灾难援助、经济援助、医疗援助和教育援助。与“一带一路”倡议衔接后，就要求东中部发达地区还要在体制机制方面加强对西部欠发达地区的对口支援。体制机制建设的相对滞后，是制约西部民族地区经济与社会发展的一个重要制度性因素。

改革开放以来，我国实行非均衡发展战略和梯度发展战略，以此来推进中国的经济发展和社会进步，这就决定了较优惠的政策和制度创新的探索只能给予少数地区、少数产业或者少数人。东部沿海地区由于其相对优越的自然、经济和人文历史条件及区位优势，成为中央政府实施非均衡发展战略的受益者。与此相适应，中央政府的制度供给明显向东部沿海地区地方政府倾斜，由此形成西部民族地区与东部沿海地区之间制度供给的不平衡态势。长期的非均衡制度供给的直接后果就是造成了东部沿海地区与西部民族地区在体制机制上存在着严重的“二元化”现象，导致国内市场存在着严重的分割现象。根据我国研究市场化进程的知名中青年经济学者樊纲、王小鲁等人的测算，2007年，西部民族地区10个省区与东部沿海地区11个省市的市场化进程差距较大。东部沿海地区市场化进程指数排序为上海、浙江、广东、江苏、天津、北京、福建、山东、辽宁、河北、海南，其市场化进程指数分别为11.71、11.39、11.04、10.55、9．76、9.55、9.45、8.81、8.66、7.11、6.88。相比之下，西部民族地区市场化进程指数则低于东部沿海地区，具体排序为四川、内蒙古、广西、云南、宁夏、贵州、新疆、甘肃、青海、西藏，其市场化进程指数分别为7.66、6.40、6.37、6.15、5.85、5.57、5.36、5.31、4.64、4.25。西部民族地区10个省区除四川略高于东部沿海地区市场化进程指数最低的海南外，其余9个省区均低于东部沿海地区市场化进程指数最低的海南。市场化程度偏低，成为制约西部民族地区经济与社会发展的主要体制机制因素。加之各种形式的地方保护主义的存在，国内的统一大市场实际上始终没有形成。在此情形下，互联互通形同一句空话。为此，我们要在推进“一带一路”倡议中，进一步完善对口支援政策，增加体制机制方面的对口支援内容和类型，并主要通过以下途径实现: 一是建立东中部地区，特别是东部沿海地区与西部民族地区各级党政主要领导双向交流、挂职制度，在工作中学习、引进和输入发达地区成熟的体制机制。对于西部民族地区来说，体制机制创新的过程，就是一个在工作中发现、学习、模仿和超越东部沿海地区的过程。二是西部民族地区各级党政部门、事业单位通过各种形式和途径将干部派往东中部地区，特别是东部沿海地区定期任职，在工作中感受、体验和学习发达地区成熟的体制机制。三是将干部教育培训工作纳入对口支援范畴，按照中共中央印发的《干部教育培训工作条例》规定，由东中部地区，特别是东部沿海地区有关干部培训机构负责培训西部民族地区干部。

其次，在培育和发展开放型经济中加强府际合作，实现由“单方受益型”对口支援向“双向共赢型”对口支援的政策转型。

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2015年3月，国务院授权国家发展与改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》要求：“充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。”因此，探寻对口支援政策与“一带一路”倡议的契合点，推进对口支援与“一带一路”的有机衔接，要求在培育和发展开放型经济中加强东中西部地区地方政府间的互动合作，实现由“单方受益型”对口支援向“双方共赢型”对口支援的政策转型。

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改革开放以来，我国的对外开放主要是发展外向型经济，通过引进国外资金、利用国外技术、依靠出口和增加外汇储备等方式推动国民经济的发展。经过30多年的发展，今天的中国不仅资金雄厚，而且有些技术如高铁、核电、光伏、航天、卫星导航系统等已经处于国际领先水平，而且产能过剩。因此，对外开放不能重复以往只是引进国外资金、利用国外技术和增加外汇储备的方式，更重要的是要让中国的资金、技术及过剩产能走出去，使其在国际市场上流动和活跃起来，实现资源在世界范围内的最优配置，发展开放型经济，并且不断提升开放型经济的水平。在此背景下，进一步推进对口支援和发挥其政策功能，要求实现对口支援政策与“一带一路”倡议的契合，加强东中西部地区府际合作，在培育和发展开放型经济中实现由“单方受益型”对口支援向“双向共赢型”对口支援的政策转型。

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第一，发挥地区比较优势，合力培育和发展开放型经济，在合作中实现利益共享。东中西部地区地方政府要依据各自的比较优势，通过制定、签订和实施有效的合作协作政策、协议及措施，推动区域间合作互动和产业聚集，培育和发展开放型经济。在当前和今后的一定时期内，东中西部地区地方政府要围绕“一带一路”倡议，通过对口支援，合力打造新疆丝绸之路经济带核心区，加快建设广西北部湾经济区，建设内蒙古联通俄蒙向北开放的重要窗口，打造云南大湄公河次区域经济合作新高地，以及推进西藏与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作，等等。鼓励企业积极主动地参与价值链分工，在协同促进企业整体竞争优势提升及企业所在行业盈利能力提高的同时，分享企业及行业成长的溢出效应，实现东中西部地区经济的可持续发展。

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第二，构建良性产业转移机制，确保互利共赢。东中西部地区地方政府要充分利用对口支援区域合作平台机制，将承接东部沿海地区及中部地区产业转移的工作与构建东中西部地区互动发展的产业合作体系相结合，积极构建良性产业转移机制。在平等自愿、合理有效的原则下，以西部民族地区产业发展需要为基础，优先转移有利于西部民族地区长期发展的产业; 鼓励东部沿海地区经济效益优势大的龙头企业作为产业转移的重点对象，为西部民族地区带去优良的技术、设备、人才和经验，切实优化西部民族地区的产业结构。

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第三，探索建立和发展以“飞地经济”为主要内容的地区间资源互补、经济协调发展的跨区域经济合作模式。鼓励东中西部地区合作共建产业转移园区，推动东部沿海地区强优企业以兼并收购的方式，与西部民族地区本土优势企业开展股权合作，利用股份制企业特有的利益共享、风险共担机制，协调产业转移微观主体与转入区及其承接主体之间的利益关系，做大做强西部民族地区优势企业。同时，除东部沿海地区“异地办厂”这种“飞地经济”形式外，西部民族地区地方政府还可以“筑巢引凤”，通过与东部沿海地区相关省市政府签订协议，双方就共同推进在西部民族地区建设东部沿海地区相关省市产业园区，加强跨地区工业园区产业集聚、人才、项目、管理、信息等方面的合作与交流，共谋发展，互利共赢。

最后，加强对口支援法律制度建设，从法律层面上对“一带一路”倡议下对口支援进行制度设计，并使之法律化，依法规范对口支援。

1984年5月31日颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》对对口支援问题虽然有所涉及和规定，但这些原则性规定相对而言过于模糊。总体来讲，《民族区域自治法》仍然把对口支援当做中央政府主导、地方政府贯彻实施的“政治动员式”的东中部发达地区，特别是东部沿海地区对西部欠发达地区“单边支援”的“政治任务”，因而缺乏激励合作的长效机制及保障措施，一定程度上影响了支援方与受援方双方的积极性，不利于双方开展广泛、深入和持续的合作，从而实现互利共赢。因此，在实施和推进“一带一路”倡议中，有必要对对口支援政策进行制度设计，并使之法律化，依法规范对口支援。

第一，把对口支援从“政治任务”转变为“法律义务”，从法律层面上对对口支援进行制度设计，以立法的形式规范对口支援工作。主要包括:明确哪些条件下可以启动对口支援，哪些层级的政府和部门有权力启动对口支援; 对口支援的程序有哪些，援助方和被援助方各自有哪些权利和义务; 对口支援的标准、范围和时效性等，也就是说，“一带一路”倡议下的对口支援，对于各个地方政府来说，参与对口支援，既是完成一项重要的政治任务，也是在履行法律义务，并且要在主要的工作环节中有法可依，有章可循。

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第二，依法规范中央政府与地方政府在对口支援中的责任。在不同类型的对口支援中，中央政府和地方政府应当分别承担不同的责任，这需要由法律作出规定和制度安排。而划分中央政府与地方政府责任的关键在于改革现行的财政制度，特别是要在合理规定中央和地方税收分成比例的基础上建立完善的纵向财政转移支付制度和横向财政转移支付制度，这同样需要以立法的形式加以规范。

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第三，依法规范地方政府在对口支援中的互动合作关系，为实现由“单方受益型”对口支援向“双向共赢型”对口支援的转变提供法律保障。当前，在“一带一路”倡议下，当务之急在于促进东中西部地区间的互联互通和经济社会一体化，使支援方和受援方尽快走到同一个发展平台上。对于支援方之间的“援助竞赛”，则要确保将其控制在一个合理的范围内，以期收到既能够激发援助热情又尽可能减少资源浪费的效果。另外，还要注意引导在受援方之间开展多种形式的区域合作，如消除行政壁垒、加强经济技术协作、共建产业园区等，为东中西部地区间的互联互通和区域经济一体化奠定必要的基础。

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文章来源：内蒙古大学学报(哲学社会科学版)

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作者：任维德，内蒙古大学学术委员会委员、学部委员、教授委员会委员，内蒙古大学公共管理学院二级教授，博士研究生导师

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