中国海洋生物多样性保护:政策和体制改革的最新进展 - 海洋生物多样性保护计划进展

摘要

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海洋生物多样性是为社会可持续发展和维持地球生态系统平衡提供物质基础的关键。然而，近年来，海洋生物多样性受到人类活动和气候变化共同影响的威胁，在国内和国际层面都出现了恶化。有效的海洋生物多样性保护有赖于全面的政策立法框架和科学的保护措施。作为一个负责任的发展中国家，中国为保护海洋生物多样性做出了巨大努力。本文概述了中国最近在海洋生物多样性保护方面的政策和制度发展。这些当前的发展表明，中国的海洋生物多样性保护战略日益整体和统一，并强调海洋的综合管理。

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介绍

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海洋生物多样性对维持健康的海洋生态系统起着至关重要的作用。2010年，《生物多样性公约》(CBD)国家通过了经修订的《2011-2020年生物多样性战略计划》，其中确立了五项战略目标，并通过20项爱知生物多样性目标进一步阐述。具体目标11规定，“到2020年，至少10%的沿海和海洋地区，特别是对生物多样性和生态系统服务特别重要的地区得到保护”。这一目标后来在2015年的《2030年可持续发展议程》中得到重申。

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实现爱知生物多样性目标11和联合国可持续发展目标对沿海国家构成了新的挑战，因为实现这些目标需要在国内法范围内采取有效的政策和监管措施。本文概述了中国近期在海洋生物多样性保护方面的政策和制度发展，并讨论了中国在海洋生物多样性保护方面所做的努力，以及中国在履行其国际承诺方面面临的当前和未来挑战。

政策的发展

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中国尚未制定全面的海洋生物多样性政策。然而，《2011-2030年国家生物多样性战略与行动计划》(NBSAP)、《2016-2020年国家海洋经济发展“十三五”规划》、《2017-20207 年国家海洋生态环境保护规划》和《2011-2020年国家海洋功能区划规划》都包含了与海洋生物多样性相关的政策措施。综合起来，这四项文书为海洋生物多样性保护提供了一个总体框架。

为了落实爱知目标，中国在2010年更新了国家生物多样性战略。更新NBSAP是一个参与性过程，涉及广泛的利益相关者。NSBAP确立了生物多样性保护的四项基本原则:保护优先、可持续利用、公众参与和利益分享。将黄渤海保护区、东中国海和台湾海峡保护区、南中国海保护区确定为海洋和沿海生物多样性保护的重点区域。在其短期战略中，中国政府被要求确保到2015年，90%的国家重点保护物种和典型生态系统处于有利的保护状态。中期战略提出，到2020年，建立布局合理、功能全面的自然保护区体系，遏制海洋生物多样性下降趋势。长期目标是到2030年，海洋生物多样性得到有效保护。

生态文明的概念于2007年在CPC第十七次全国代表大会上首次提出。作为CPC第十八次全国代表大会的行动指南，突出生态文明建设的目标被写入中国共产党章程。为了将这一口号变为现实，CPC第十八届中央委员会第三次全体会议将“建设生态文明”作为环境法律和政策的主要框架。第四届全体会议进一步强调了通过依法治国推进依法治国的目标。这为生态文明建设提供了强大动力。

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实现生态文明建设的具体任务包括:推动绿色发展，解决突出环境问题，加强生态系统保护，改革环境监管体制。2014年，中央作出决定，要求政府加快建立有效促进绿色、循环、低碳发展的法律体系。政府还被要求加强生态补偿和污染防治立法，以及海洋环境保护。自出台以来，生态文明已成为制定新的、更严格的环境政策和法律的基本准则。为此，2017年修改《中华人民共和国海洋环境保护法》，明确海洋生态红线，并将海洋生态补偿制度作为海洋环境保护的基础性制度。MERL概念是一种与海洋空间规划相关的方法;它是指具有特殊重要生态功能、应当强制严格保护的区域的地理边界线。在划定MERL时，沿海政府应根据生态环境和社会经济状况确定控制指标。在管理规划方面，《MERL》为海洋环境管理提供了一个底线。

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海洋生态补偿机制是中国政府保护海洋环境、协调各利益相关方生态利益的重要举措。它包括两种类型的补偿。第一种是海洋保护补偿，指的是政府用于恢复因开发活动累积不利影响而受损的海洋生态系统的支出，以及对环境保护人员的补偿。二是海洋生态损害赔偿，是指海事行政部门代表国家向造成海洋生态、海洋资源和海洋保护区损害的责任人寻求赔偿。这种赔偿包括预防措施的费用、修复费用、修复过程中的损失和调查费用。

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第二项重要的立法是《环境保护税法》。该法于2018年1月1日生效，对陆地和海洋排放征收环境保护税。与此同时，中国开始实施新的4类24种特定废物进口禁令。这一禁令反映了中国对废物最小化的国家承诺，有效地减少了管理不善的固体废物进入海洋的数量。

生态文明理念也被纳入《国家海洋经济发展“十三五”规划(2016-2020年)》。《规划》提出,要大力发展蓝色经济，推进海洋资源科学利用，保护海洋环境。纲要更加重视海洋生态文明建设。海洋生态文明建设坚持“养护为主、保护为主、自然恢复为主”的原则，包括五大部分和一系列具体措施(见表1)。新版《规划》坚持开发与保护并重，加强海洋资源养护和可持续利用，治理海洋环境污染源。表1突出了《规划》中加强宏观指导和政策调整,完善相关制度和监测评估机制的保障措施。

表1 海洋生态文明内容

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为落实这些指导思想，国家海洋局印发了《国家海洋生态环境保护规划(2017-2020年)》。这一更新后的规划以生态导向为原则，突出了生态本位和全面性。海洋governance.30《规划》任务安排涉及构建绿色发展格局、加强海洋生态保护、推进海洋环境修复、加强陆海污染联防联控、防控海洋环境风险、推进海洋生态环境监测等6个重点领域，涵盖海洋治理全过程。这些任务安排都是以保护为主、促进海洋经济结构优化为导向的。高度重视将生态系统的保护从目前分散和分散的制度转变为集中一体化的制度。加强海洋生态保护,重点抓好完成《海洋生态目标图》编制、海洋保护区网络建设、海洋生物多样性养护、岛礁生态环境保护等四项重点工作。

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国务院在2015年发布的《全国海洋功能区划规划(2011-2020年)》中也提到了建设海洋保护区网络。这是中国首次尝试将主要海洋功能区与海洋保护联系起来。《规划》的目标是，到2020年，海洋保护区总面积将超过中国国家管辖海域的5%，其中11%以上为沿海海域。扩大中国海域海洋保护区的覆盖范围具有重要意义，包括保护重要栖息地和保护海洋生物多样性。海洋保护区网络的发展不仅符合“生态文明”精神，也有助于中国履行其对爱知生物多样性目标的承诺。

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目前中国海洋政策和立法的发展表明，基本政策是由生态文明理念塑造的，并表明该战略日益整体和统一。它强调了海洋经济发展与海洋环境保护之间的联系，体现了一种更全面、更系统的事前预防、过程控制和监督管理方案。

党的十九大之后，生态文明政策被赋予了更加突出的地位。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法(2018年修正案)》。生态文明写入宪法。根据这项修正案，国务院被赋予了“建设生态文明”的职权。生态文明建设明确写入宪法，

真正纳入“五位一体”总体规划。宪法中关于生态文明的相关内容，为生态文明建设提供了根本法律依据，保证了党的法规与国家立法的衔接。基础性法律法规可以全面、系统地落实生态文明法律规范。这些发展导致了与海洋生物多样性保护有关的体制改革。

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机构的发展

在中央大力推进生态文明建设的背景下，中国海洋和沿海管理体制更加注重海洋生态的完整性和生态服务功能。制度结构进行了重大改革。2018年3月，中国宣布了一项部级机构改革方案，以更好地管理自然资源和治理污染。改革后，原由国家SOA、国土资源部、水利部和农业部管理的自然保护区、风景名胜区、自然遗产地和地质公园，划归新成立的自然资源部管理。

改革后的部级结构将土地、海洋、湖泊、森林、湿地等不同的自然资源统一管理，开始了作为一个生态系统进行管理的过程。这种集中管理方法旨在消除空间规划中的重复，并避免海洋保护区管辖权的争议。这种管辖权争议可能会削弱保护措施的有效性，因为当局可能有不同的保护目标。新的MNR将对所有海洋保护区拥有一般管辖权，并管理单一保护区内的大多数活动。海洋保护区的海陆分管将结束。这一重大变化反映了海洋保护区管理的整体性和以生态系统为基础的方法。

然而，改革也带来了挑战。MNR主要负责自然资源的管理，生态环境部(MEE)负责所有污染源的管理(见图1)。由于这两个新成立的部委现在有多部门的职责，因此出现了如何以统一和协调的方式解决海洋生物多样性保护的问题。

图1 改革自然资源管理和生态环境保护部门体制

将相对较小的部委整合为一个更大的机构是一个长期的项目。机构调整的初始阶段,使资源节约和环境保护的主次功能初步集聚。MNR和MEE已发展了其组织结构，并完成了人员编制调整。两部委之间的业务关系也已建立(见图2)。MNR负责制定海洋经济发展、海洋资源利用和海洋生态修复的政策，MEE负责监督生态保护政策的实施。然而，这种对齐并不是完全令人满意的，因为MNR的功能比MEE的功能更广泛。《MNR》还有保护生态环境、促进海洋经济发展和海洋自然资源有效利用的附加目标。

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图2 自然资源部和生态环境部属下负责海洋资源和环境管理的部门

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经济价值和生态价值的双重追求在一定程度上是矛盾的。MEE的监督功能可以有效地制约MNR的经济功能。然而，这两个部委之间并没有明确的层级关系。从这个角度来看，如何协调好两部委的职权，是一个长期的挑战。2018年6月2日，国务院公布了新修订的《条例》，指导工作。这些条例的目的是通过采用新条例加强立法协调，并对部委之间存在争议的重要立法问题引入第三方评估，加强两部委之间的协调。然而，这只是初步成果，两部委之间的深度融合和顺畅沟通决策仍是一项长期任务。

海洋保护区的管理现在是MNR的责任。薛桂芳教授观察到，如何解决海陆综合管理问题，如何在海洋保护区管理中最好地考虑到海洋生物多样性，将是对新的机构能力和能力的考验。她指出，由于十多年前建立的某些类型的海洋保护区已经积累了一些良好的管理经验，目前尚不清楚以前的当局是否可以将所有的管理经验传递给以前只管理陆地保护区的机构。

除了部际协调的问题外，如何理清中央和地方的垂直关系仍然是一个问题。新的机构结构必然会引发相关地方政府机构的调整、部门职责的过渡和部门利益的重新定位。这是一个急迫的问题，需要中央政府来解决。

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最后，需要指出的是，《2017-2020年国家海洋生态环境保护规划》是由国家海洋局制定的。这个《规划》的持续实施也是一个挑战，因为它是建立在旧的体制结构基础上的。需要对该计划进行审查，以考虑到组织结构调整和将权力移交给新的执行机构(MNR) 。该计划是全面的，包含十个主要目标。预计这些目标将由海洋资源和生态环境部执行。然而，目前尚不清楚这些部委是否会继续执行该计划。它可能会被暂时搁置，直到新的组织框架最终确定。如果要继续实施该计划并实现其目标，就需要修订业务制度，以确保海洋资源和生态环境部执行该计划下的行动。

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结论

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海洋生物多样性是全球生物支持系统的基本组成部分，也是爱知生物多样性目标的重点对象。中国国内立法进程反映了国际社会对海洋生物多样性保护问题的日益关注。在中国，已经有了支持海洋生物多样性保护的政策、法律和制度发展。然而，最近的制度变革给中国带来了各种新的挑战。这可能反映了将复杂的自然系统与连贯的制度结构相匹配的潜在需求。矛盾的是，这些变化可能会减缓实现某些目标的进程，因为新系统需要时间才能投入运行。海洋生物多样性保护新战略的实施仍处于初级阶段。新机构能否应对挑战，还有待观察。

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