渔业油价补贴政策调整对海洋捕捞渔民收入的影响分析——以山东省胶州市为例 - 海洋资源管理政策影响研究

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作者信息

上海海洋大学 经济管理学院: 吴仙方；

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中国水产科学研究院 东海水产研究所，农业农村部远洋与极地渔业创新重点实验室：岳冬冬（通讯作者）。

文章来源

本文摘编自《中国渔业经济》2023年第41卷第三期，完整版请查看期刊纸质版或电子版。

一、引言

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长期以来，渔业补贴问题一直都是国内外渔业经济领域重要的研究议题。渔业燃油补贴政策在降低渔民生产成本、增加渔民收入、促进捕捞行业发展等方面发挥了重要作用。然而各国政府提供的渔业补贴政策被认为是导致渔业过度捕捞问题加剧、海洋渔业资源衰退的主要原因之一，而减少用于增强捕捞能力的补贴也被认为是实现渔业资源可持续利用的有力举措。我国从2006年开始实施油补政策，规定油价高于2006年的价格标准时进行补贴，且补贴金额受成品油价格的影响。2015年起，调整国内海洋捕捞渔业油价补贴政策，并规定了油价补贴核算标准及其上限。到2019年，将国内捕捞业油价补贴总额降至2014年补贴水平的40%。2021年，国家为了引导渔民提高绿色意识，进行渔业资源的保护，提出了“海洋渔业资源养护补贴”。2006-2021年，渔业补贴政策历经几次调整，但对渔民转移性收入和资源环境影响差别较大的是2018年与2020年实行的渔业油价补贴相关政策措施。因此本文以山东省胶州市2018年与2020年的渔船补贴公示数据为例展开研究。

渔业补贴是渔民转移性收入的重要来源之一，渔业补贴政策的调整改革对渔民收入产生了直接影响。已有文献针对渔民收入的影响因素、渔业补贴政策实施的效果以及对渔业资源的影响进行了详细的梳理和讨论，但是对渔业燃油补贴政策的调整历程以及油价补贴政策的调整对捕捞渔民转移性收入的影响程度尚未有详细地分析和讨论。基于此，本文通过对胶州市2018年油价补贴与2020年资源养护补贴公示数据进行整理，分析两种不同渔业补贴政策给渔民转移性收入带来的影响，并提出使渔民能得到标准补贴收入的对策建议。

二、数据来源与研究方法

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（一）数据来源

胶州市，位于山东半岛的西南部，胶州湾西北岸。胶州市沿海水质肥沃，胶州湾适合多种鱼类的生存与繁衍，海洋渔业资源丰富。胶州市2018年渔业油价补贴以国内捕捞机动渔船油价补贴标准上限发放，2020年以资源养护补贴政策年度标准上限进行发放。通过2018年与2020年胶州市人民政府公布的数据，2018年胶州市国内海洋捕捞渔船油价补助21,261,126元，享受补助渔船285艘。2020年度共发放海洋资源养护补贴12,353,284元，享受补助渔船158艘。对比2018年与2020年补贴公示的渔船，本文的研究样本是具有同船名同作业类型，且作业渔具名称中的油补标准完全一致的122艘渔船，作业类型为拖网和刺网。其中2018年油价补贴标准总额为12,465,300元，实际发放共10,769,627元；2020年海洋捕捞渔船渔业资源养护补贴标准总额为10,079,000元，实际发放金额共10,011,617元。通过以补贴公示的渔船所有人姓名不同来确定渔户家庭，排除一户多船者，2018年共补助渔户家庭数82户，其油价补贴标准总额为10,925,800元；2020年共补助渔户家庭数80户，其渔业资源养护补贴标准总额为8,604,000元。

（二）研究方法

考虑到如果仅从渔业补贴总额与受补助渔船总数来对比分析不同补贴政策的调整对每户渔民家庭收入和每艘船的影响则有失全面，因此，本研究选用补贴标准差额、家庭平均标准补贴额、渔民执行规范率等三项指标对比衡量补贴政策的调整对渔民转移性收入的影响。

1. 标准补贴差额。标准补贴差额可以体现两种政策补贴标准的差别，若是补贴金额的差额为负，则标准补贴金额在降低，渔民能得到的标准补贴收入在减少。其公式为：

标准补贴差额=2020年标准补贴总额-2018年标准补贴总额

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2. 家庭平均标准补贴额。以补贴公示的渔船所有人姓名不同来确定渔户家庭。家庭平均标准补贴额可以反映出不同补贴标准情况下平均每户家庭能得到的标准补贴额。该数额越大，表明渔业补贴标准越高，平均每户渔民家庭可得到的渔业补贴越多。其公式为：

家庭平均标准补贴额=标准补贴总额/渔民家庭总数

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3. 渔民执行规范率。渔民执行规范率可以体现渔民是否有效遵守渔业补贴政策的管理规定，是否按要求进行出海捕捞以及伏季休渔，是衡量每艘渔船是否能按要求拿到补贴标准总额的一个重要指标。该指标越高，表明渔民越遵守法律规定，则渔船可得到的补助越高，与标准补助差距越小，渔民可得到的转移性收入也就越多。其公式为：

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渔民执行规范率=实际补贴总额/标准补贴总额×100%

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三、渔业油价补贴政策的调整

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由于渔船燃油成本在整个渔业捕捞成本中占比较大，为了降低渔民生产成本同时养护渔业资源，我国多次进行渔业油价补助政策的调整。渔业油价补贴的调整历程可以分为以下四个阶段。

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（一）燃油补贴（2006-2009年）

燃油补贴始于2006-2009年期间的成品油价格机制改革。由于受到国际油价的影响，国内油价也出现大幅上涨，这导致燃油成本占比较大的渔业生产成本大幅上升。根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），财政部等七部门联合下发了《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》（财建〔2009〕1号），对从事近海捕捞、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业进行油价补贴。随后2009年12月31日，财政部和原农业部做出《关于印发渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1006号）的通知，并于2010年1月1日起正式实施，文件规定当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格改革时的分品种成品油出厂价（汽油4400元/吨、柴油3870元/吨）时，启动补贴机制；低于上述价格时，停止补贴，且补贴额度随成品油价格的浮动而调整。

（二）油价补助用油量（2010-2014年）

根据原农业部办公厅《关于印发国内机动渔船油价补助用油量测算参考标准的通知》（农办渔〔2010〕1号），综合考虑渔船的作业类型、休渔期、灾害天气和渔船维修等因素，确定了渔船一年的平均作业时间。国内海洋捕捞渔船补助用油系数按不同作业类型分为6档，根据年平均作业时间、国际通用中高速柴油机单位时间耗油量0.000205（吨/千瓦·小时）、补助用油系数及主机总功率，确定年油价补助用油量。燃油补贴实施后， 2006-2014年，中央财政累计油价补助1484亿元，2014年高达242亿元。燃油补贴虽然缓解了油价上涨对渔业生产和渔民生活带来的困难，减少了渔业生产成本、增加了渔民补助收入、为成品油价格机制改革提供了保障。但是，在政策执行过程中也出现了一些问题，比如渔船消耗的油越多，渔民得到的补助金额越高，随着油价上涨，补助金额持续增加，一定程度上促使渔民加大渔业捕捞强度，对养护渔业资源极其不利。因此，亟需做出调整。

（三）油价补贴标准上限（2015-2020年）

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2015年，原农业部研究制定了《国内捕捞机动渔船油价补贴标准上限调整实施方案（试行）》，即在降低补贴水平的基础上继续发放渔业油价补贴。根据国内大中型海洋捕捞渔船的作业类型、一般作业时间、主机总功率以及对资源的影响程度等，制定渔业油价补贴的综合调整系数，以船长为依据设定不同档位的补贴核算标准及其上限，同时规定渔船主机功率下限。2016-2019年度大中型海洋捕捞渔船的油价补贴标准，依次在上一年度的标准上递减约18%，到2019年，将全国国内捕捞业油价补贴总额降到2014年度补贴水平的40%，地方可自行决定加快改革进度和加大调减比例。补贴方式的调整使渔业油价补助不再受渔船用油量以及油价的影响，有利于渔业资源的保护及产业结构的调整。

（四）渔业资源养护补贴（2021年至今）

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2021年，国家为了促进渔业高质量发展和顺应国际渔业补贴趋势，取消燃油成本补贴，转为发放渔业资源养护补贴。据此，农业农村部、财政部于2021年底发布《农业农村部办公厅 财政部办公厅关于实施海洋渔业资源养护补贴政策的通知》（农办计财〔2021〕44号）。海洋渔业资源养护补贴依据“海洋伏季休渔”和“负责任捕捞”两项指标发放，各占一半比重，对国内合法的海洋捕捞渔船的所有人按照船长（设定渔船功率下限）和作业类型进行分档分类补助，同时，确定海洋渔业资源养护补贴年度标准上限表。

从燃油补贴向资源养护补贴转变，不仅是全球渔业可持续发展正在共同努力的方向，也是为了国内渔业的可持续发展。海洋伏季休渔补贴，能够加强对渔业资源的养护，有助缓解渔民因作业时间减少导致的收入下降，提高渔民休渔的积极性。负责任捕捞补贴能够提升渔业治理水平、优化调整近海捕捞业。

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四、渔业油价补贴政策调整对渔民的影响

（一）标准补贴差额

2018年油价补贴标准总额为12,465,300元，2020年海洋捕捞渔船渔业资源养护补贴标准总额为10,079,000元，下降2,386,300元，下降幅度为19%。补贴标准差额为负，表明对渔民补贴的标准总额下降，政策调整后渔民可得到的渔业补贴转移性收入减少，由地方政府转移支付补贴渔业生产成本的金额在减少。

（二）家庭平均标准补贴额

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以补贴公示的渔船所有人姓名不同来确定渔户家庭。胶州市主要以一户一船为主，通过排除一户多船者，2018年共补助渔民家庭数82户，其中油价补贴标准总额为10,925,800元，平均每户家庭标准补助133,241.46元；2020年共补助渔民家庭80户，其中海洋捕捞渔船渔业资源养护补贴标准总额为8,604,000元，平均每户家庭标准补助107,550元。平均每户家庭标准补助下降25,691.46元，下降幅度为19%。通过补贴方式的调整，降低了油价补贴的标准金额，每户渔民家庭能获得的补贴减少，不利于缓解渔民家庭生活困难。

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（三）实际发放与补贴标准差额

2018年油价补贴标准总额为12,465,300元，2018年油价补助实际发放共10,769,627元，2018年渔民遵守渔船管理规定的规范率为86%；2020年海洋捕捞渔船渔业资源养护补贴标准总额为10,079,000元，2020年资源养护补贴实际发放金额共10,011,617元，2020年渔民遵守渔船管理规定的规范率为99%。2020年实际发放与补贴标准的差额相比2018年在缩小，且渔民操作规范率较高，表明渔民通过改善渔业管理，能够更好地遵守政策得到标准补贴收入，能按标准执行负责任捕捞和资源养护补贴来获得全部的补贴收入。

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五、结论与对策建议

（一）结论

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通过对比分析胶州市2018年渔业油价补助政策与2020年资源养护补贴政策变动对渔民转移性收入的影响发现，渔业补贴政策对渔民收入影响较为直接，得出以下结论。

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1. 渔民可获得补贴收入减少。补贴政策调整以后，补贴标准总额减少2,386,300元，下降幅度为19%，平均每户家庭标准补助减少25,691.46元，下降幅度为19%。2020年资源养护补贴标准金额下降，使渔民能得到的补贴减少，直接影响了渔民的转移性收入。资源养护补贴政策更加注重保护资源，缩减补贴渔船数目，降低补贴标准，渔民可获得补贴收入减少。

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2. 渔民遵守渔船管理规定意识增强。2018年渔民遵守渔船管理规定的规范率为86%，2020年渔民遵守渔船管理规定的规范率为99%，说明渔民对渔业补贴的意识在增强，同时渔民更加遵守渔业管理规定。资源养护补贴不再受用油量以及油价的影响，所以渔民不会为了高补贴收入而去超量工作，渔民对待渔船管理由被动转为主动，渔民能够按规定进行伏季休渔和负责任捕捞拿到该有的标准补助，有利于改善海洋环境。

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（二）建议

1. 完善渔业补贴政策

鉴于资源养护补贴在补贴对象、发放方式等方面延续了燃油补贴的一些设置，一些问题依然需要重视：资源养护补贴的发放对象依然是渔船所有人（即船东），而那些渔船上的雇工却没有享受补贴。生计渔民依靠小型渔船生活，获得补贴收入较少，因此应更加注重生计渔船的补贴，通过相关配套措施保障资源养护补贴无法直接触达的无船渔民和困难群体的利益，避免由仅向船东发放补贴导致贫富差距加大、引发社会矛盾。

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2. 提高渔民补贴意识

各地区应充分告知渔民补贴政策的用意，提高渔民对补贴政策的认知，确保渔民理解政策的长期发展方向，明白资源养护补贴与燃油补贴的区别，避免认识上的误区。积极引导渔民按照规定进行作业，减少违规操作，争取按标准拿到足额补贴，保障渔民的转移性补贴收入。

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3. 保障渔民收入

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伏季休渔期间渔民无法作业，由于渔民没有其他职业技能，很难获得收入，因此只能放弃短暂性收入来遵守渔船管理规定以养护海洋环境。转变渔民落后的思想观念，增加渔民对新事物的关注和了解，对渔民进行针对性的就业技能培训；针对渔民文化水平低的现状，应当加大对渔民的职业教育培训，提高渔民就业能力；同时发展休闲渔业，多渠道增加渔民收入，保障休渔期以及渔业转型过程中渔民的就业和生计。

近年来中国逐渐完善渔业补贴政策，通过渔业补贴政策的执行，渔业资源得到养护，渔民法律法规意识增强，渔民转移性收入得到保障。渔业补贴政策的根本目的是为了增加渔民收入，改善渔民的基本生活，提高渔民生活质量。海洋渔业资源养护补贴依据“海洋伏季休渔”和“负责任捕捞”两项指标发放，各占一半比重，但是渔民可得到的标准补贴收入在减少。因此，未来如何在解决渔业资源衰退这一根本问题的同时保障渔民收入稳定增长，如何调整渔业补贴制度避免捕捞活动对海洋环境及生物多样性的破坏，建立完善的渔业管理体系，依然需要继续研究和论证。

关于我们

《中国渔业经济》是由农业农村部主管、中国水产科学研究院联合中国海洋大学、上海海洋大学、中农发集团、中国水产学会等多家单位主办的双月学术期刊，也是国内外公开发行唯一带“中国”字头的渔业经济类学术期刊。自1983年创刊以来，期刊伴随着中国渔业改革发展一路前行，在不同时期积极组织引导对渔业发展的重大问题开展政策研究和理论探讨，刊发了一批影响深远的高质量论文、培育了一批在渔业经济研究领域颇有建树的高水平专家，成为我国渔业管理人员、业界学者、企业精英研讨交流渔业发展的重要学术平台。

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新时期，《中国渔业经济》积极谋求高质量发展路径，不断拓展期刊稿源、提高稿件质量要求、优化栏目设置、加强与新媒体融合发展，刊物综合影响因子和复合影响因子逐年提高。在中国知网、中国科学文献计量评价研究中心统计的“农业经济”学科50种学术期刊影响力指数（CI）排序中，近几年《中国渔业经济》稳定在20名左右；2021年12月，《中国渔业经济》入选由清华大学图书馆、中国学术文献国际评价研究中心和中国知网共同评选的“2021年度中国国际影响力优秀学术期刊”。

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