金嬴：福岛核污染水排海决定及其存在的问题

早在2011年4月，东电公司即获得了日本原子能安全保安院的许可，向海洋排放了核污染水。同年12月，东电公司又想实施“核污染水排海”计划，最终因各方反对强烈，计划受挫。可以说，对东电公司来讲，将核污染水排入海洋自始至终都是“最优先”选项，关键在于能否以及怎样获得官方的许可和社会的接受，尤其是获得核安全监管机构的同意。在后“3·11”时代的日本，基于福岛核事故的惨痛代价，安全监管机构受到核能产业“绑架”无法有效发挥监管职能的状况广受诟病。在这种情况下，2012年新组建的原子能规制委员会开始为东电公司所忌惮、为社会所期待自然属于情理之中。但是，正是这个以“脱原子能利益共同体”为新姿态的原子能规制委员会的首任委员长田中俊一，早在日本政府正式出台《污染水问题解决基本方针》前就率先发出了“排海”的讯号。2013年7月24日，田中俊一在记者会上公开表示，如果福岛第一核电站厂内储藏的核污染水通过认真净化处理达到低于国家排放标准，“核污染水排海”将“不可避免”。日本媒体对此评论称：“这是田中委员长首次允许‘核污染水排海’的发言。”
但是，田中的“排海论”并非没有前提、无需条件。梳理其2017年9月离任前关于“核污染水排海”方式的数次公开言论可以看出，日本原子能规制部门最初允许排海的核污染水至少需要符合以下前提条件和必要条件：(1)核污染水必须经过认真的净化处理；(2)净化后的处理水放射性核素含量必须低于国家排放标准；(3)在满足前两项前提条件下，排海事宜需向民众耐心说明，并获得社会的理解；(4)为确保安全性，原子能规制委员会需要加强对东电公司在放射性核素测量方法等方面的监管工作；(5)原子能规制委员会需要长期调查处理水排海对海洋环境造成的影响。那么，从2013年7月日本官方发出“排海论”至2021年4月“核污染水排海”决定正式出台的近八年间，田中以及原子能规制委员会所说的“核污染水排海”的前提条件与必要条件是否已经实现?换言之，从安全监管的角度看，“核污染水排海”的条件和结论之间是否存在理所应当的前因后果关系，即只有在满足相关条件后才能做出相应安排，抑或发生了先果后因的本末倒置，即结论先行，对于条件的满足并不被重视甚至被忽视、无视?这是关乎原子能规制部门在多大程度上被政治工具化、安全在多大程度上受到制度保障的关键问题。
6 j( Y( `' K, \: |概言之，时间跨度长达八年的“核污染水排海”决策过程大致可分为2013年7月至2016年6月的准备期、2016年7月至2018年9月的反转期和2018年10月至2021年4月的决断期三个阶段。
在第一阶段，核污染水的净化工作由于ALPS的技术不成熟以及故障不断，在各方面远远没能达到最初预期的效果和目标。多核素处理系统的概念最初来自从事离子交换水处理的英国漂莱特公司(Purolite),2011年该公司曾在福岛第一核电站事故现场主导过核污染水净化的早期试验工作，可将氚之外的62种放射性核素处理至低于检出水平(ND)状态。但之后东电公司甩掉Purolite公司，改用并不具备核污染水处理经验的东芝公司的设备，即“前设ALPS”,而这套设备经常因各种故障处于半停运甚至是全停运状态，至2014年3月即运行一周年之际，其对核污染水的处理量仅达到13%。2014年10月开始启用国家项目“高性能ALPS”,但其效能更低，长期处于停运状态。为了加快进度，相关部门把仅仅经过除锶设备而来不及用ALPS净化的核污染水统统算作“处理完毕”。即便如此，2015年1月下旬东电公司还是无奈地宣布，放弃原计划在2015年3月底之前完成厂内高放射性污染水净化的目标。在经产省的促压下，东电公司虽然于2015年5月底宣布“储罐高放射性污染水处理完毕”,却也承认只是降低了放射性核素的活度浓度，一定程度上减少了“核污染水的风险”。由此可知，东电公司所谓的“处理完毕”,仅指其实施了净化处理这一行为，而非净化结果达到国家排放标准。
8 f. z# J: U( @$ S然而，就在这种处理水仅勉强称得上“初步净化”的现实状况下，有关“ALPS可去除氚以外62种放射性核素”的表述却被不受质疑、不打折扣、大张旗鼓地铺陈开来。2013年12月，经产省主管的核污染水处理对策委员会专门成立了一个名为氚水项目小组的专家委员会，之所以如此命名是因为该委员会讨论问题及对策的前提是“氚以外的其他核素可被ALPS清除”。12月20日出台的核污染水追加对策也专门就“氚水”处置问题做出指示，要求“尽快就所有可能的选项进行综合评价，并讨论对策”。在该时期，原子能规制委员会继续在各种场合吹风“排海论”,虽然也对东电公司其他一些隐瞒虚报的行为提出批评，但始终没有对最为关键的“东芝版ALPS”的处理能力、实际效果以及所谓“氚水”概念在现实中能否成立等问题予以监管，搪塞称“ALPS处于试验运行阶段，不在监管之列”。2016年4月19日，氚水项目小组做出初步结论，认为以现阶段的技术设备水平，氚难以被去除；对于“氚水”,可采用地层注入、海洋排放、蒸汽释放、电解释放、地下掩埋等五种方式处置，其中海洋排放方式耗时最短、花费最低，面临的主要问题在于能否获得福岛及全国渔业协会(简称“渔协”)的同意。此后，经产省和东电公司开始重点面向渔协做相关工作。实际上，早在2015年8月日本政府和东电公司恳请渔协同意将排水井地下水排放入海时，就已经做出“没有获得相关理解，不会对ALPS处理水进行处置”的承诺。因此，当2016年6月相关部门向当地渔协说明“氚水”的五种处置方案时，渔协当时就表示坚决反对。
在第二阶段(2016年7月至2018年9月)的反转期，主要张力来自日本政府坚持推进“核污染水排海”的强烈主观意愿与核污染水净化无法达标的脆弱客观基础之间的矛盾。2016年8月19日，在做相关说服工作未果后，时任经济产业大臣世耕弘成在会见福岛县知事时表示，福岛第一核电站的报废与核污染水对策是安倍政府的“第一号课题”“最重要的课题”。三个月后，一个名为“ALPS处理水处置委员会”的新专家委员会在经产省成立，专门讨论ALPS处理水排海的社会影响问题。但是据其成员、福岛大学教授小山良太称，该委员会自成立之初就确立了工作前提，即仅对氚水项目小组已经确定的五种处置方式的社会影响进行比较，“不能超出氚水项目小组的结论而探索新的办法”。实际上，委员会自首次开会时就已经确定了“排海”方案，因为该方案“有实际操作经验，技术风险最低，费用最少”。
; M! p% |# O9 A: S2017年7月，在受到原子能规制委员会田中委员长“没有担当”的批评后，东电公司负责人再次试探性地放出处理水排海的风声，旋即引起灾后复兴大臣和福岛当地民众的强烈反对。进入2018年，经产省明显加大了宣传工作力度，发行面向大众宣讲氚对健康影响极小的宣传册，并在福岛和东京等地举办福岛核污染水处置听证会。但是，就在举办听证会期间，2018年8月19日共同社及8月23日《河北新报》报道称，2017年度ALPS处理水中的碘129超标达60次。这验证了此前一些专家对东电公司处理水数据信息造假的怀疑。随后东电公司被迫承认，在对ALPS处理水的分析检查中，除氚以外，锶90、钇90、锶89、铯137、碘129、锝99、碳14等多种放射性核素活度浓度超标。9月28日，东电公司公布，在已经经过ALPS净化的约89万吨处理水中，超过八成放射性核素超标，某些核素的活度浓度达基准值的约2万倍。至此，“ALPS可去除氚以外62种放射性核素”的“神话”彻底破灭。9月30日，灾后复兴大臣在视察福岛当地时表示，“一定会认真开展核污染水的二次处理工作”。
在第三阶段(2018年10月至2021年4月)的决断期，以此起彼伏的质疑和反对为开端，在愈发坚定的政治意志、幕后操弄的专家意见、仍不确定的科学依据、不能自洽的逻辑说辞及其综合作用的情境下，由“退役·污染水·处理水对策相关阁僚会议”于2021年4月13日公布《ALPS处理水基本方针》为终结。其具体过程中的重要节点包括：2018年12月，一项涵盖首都圈、关西和东北地区等五个地方的民意调查结果表明，超过七成的受访民众认为“净化污染水”是福岛核事故最为紧要的课题，大部分受访者表示关于核污染水问题的讨论不充分，面向国民说明不足。进入2019年，虽然东电公司不时宣称“储罐容量即将达限”,原子能规制委员会负责人也极力主张“排海是现实选择”,但或许是受到2017年听证会ALPS数据风波以及民意的影响，ALPS小组委员会内部出现了希望东电公司能扩大储罐用地、继续存储处理水的意见。但是，联系到前文提及的原子能规制委员会的“工作前提”,这种声音显然被视作“越位之言”,东电公司和经产省对之都置若罔闻。不仅如此，2019年11月中旬东电公司开始向原子能规制委员会提交关于处理水排海的辐射剂量评估，完全没有涉及污染水中的任何其他核素，仅将评估对象限定为氚，报告结果称“氚的辐射剂量很小”。一个月后，经产省向原子能规制委员会提出关于核污染水处置方式的“五选二方案”,选定海洋排放和蒸汽释放两种方案，彻底清除了之前增设储罐继续保管的“杂音”。2020年2月10日，ALPS小组委员会发布最终报告，其结论是：在2016年氚水项目小组提出的五种方案中，与其他三种方式相较而言，海洋排放与蒸汽释放有相关实际操作的经验，具有现实性。同时报告也指出，“从社会影响的角度看，如果不采取特殊对策，按照至今为止的说明、听证会和国际社会的反应，‘核污染水排海’将产生较大的社会影响”。同日，日本政府将该报告作为专家的科学意见，通过正式外交渠道提交给IAEA,并申请技术审查。随后不久，IAEA新任干事长拉斐尔·格罗西受邀正式访问日本，视察福岛第一核电站，并表示IAEA会尽可能提供相关支持。2020年9月，东电公司对“ALPS处理水”进行二次处理实验，同年年底宣布结果达标，但实际上其实验样本量为2000吨，仅占当时储藏核污染水总量的0.16%。
2021年4月13日，日本政府公布《关于东京电力公司福岛第一核电站ALPS处理水的处置基本方针》,决定以排海方式处置“ALPS处理水”。根据日本官方表述，“ALPS处理水”指“除氚之外的放射性核素满足向环境排放规制标准的水”。分析基本方针和之后各类配套文件可以发现，文本的逻辑说理有意避开了经济成本考量，主要强调四个方面。其一，时间逻辑。按照福岛第一核电站的中长期退役计划，退役工作将在30—40年内完成，届时福岛第一核电站厂址将恢复为“正常用地”,所有的核污染水必须同期完成清场，因此处理水排海工作必须在两年后启动。其二，空间逻辑。为了给取出核燃料残骸等退役工作提供储存场地，加上核电站厂内已没有新设储罐的空地，且储罐容量即将达到满容，因此需要启动处理水排海工程。其三，科学逻辑。2013年至2020年，专家经过为时六年多的讨论，得出了“核污染水排海”是更具现实性方案的结论；考虑到目前的技术难以有效分离氚，IAEA也认为该方式“基于科学根据”,因此做出“排海”决定。其四，社会逻辑。2018年以来与福岛当地自治体、农林水产业者进行了上百次的“意见交换”,中央政府各省厅也进行了“意见听取”,并征集到超过4000份意见。虽然其中存在对安全性的担心，但结合专家报告以及各方意见，政府确定了核污染水排海的基本方针。
通过检证2013—2021年间日本政府对核污染水处置方式进行决策的详细过程，不难发现：日本“排海”决定表面上的理据和逻辑实际上经不起推敲，东电公司、原子能规制委员会、经产省、首相官邸等行为体组成的“排海派”在整个决策过程中的精心布局、巧妙配合与强势地位，以及非科学性的信息证据与非沟通性的政治“决断”,才是主导福岛核污染水处置方式的根本动力。东电公司为节约成本，选择了技术不过硬的“东芝版ALPS”滥竽充数，并通过发布海量无效信息甚至虚假信息来冲淡和掩盖问题。原子能规制委员会作为安全监管部门，本应对关键设备进行严格监管，却以“试验运行”为由放松职责，未对东电公司检测方案的缺陷和偏见实施有力监管，也没有对处理水排海的生态影响和生物浓度等问题进行认真调查，未能给排海影响的评估提供可靠的科学基础，使“排海论”的前提条件和必要条件沦为空谈。经产省利用行政资源召集了两个专家委员会和若干公众听证会，但审议过程中科学界专业人士仅限于发表个人观点，无权审查和修改由行政部门预先提出的方案框架，普通民众更是受制于自上而下、结论先行的单向式传播，诸多形式主义的做法造成科学与政策、政策与社会的衔接平台形同虚设，决策过程虽历时六年，但纯属自说自话、原地打转；首相官邸信誓旦旦宣称“国家出面”,然而两个“王牌”项目华而不实、效果有限，所谓的“动态跟进”也并未实现。相关方为实现“核污染水排海”的既定路线，不管关键环节如何破绽百出、难以自圆其说，始终坚持各自的“排海底线”,同时协力营造“氚水”“ALPS处理水”等不实概念，遮掩核污染水的真相，通过新闻报道、官方报告以及向IAEA各层级专家组提供资料等渠道进行同义反复式的累积传播，制造“既成事实”——“ALPS处理水”符合排放标准，安全可靠。由此而言，日本在其核污染水对策尚未解决根本问题的状况下，选择“半途而废”式的排海方式，实则出于本国私利，将本该由自身承担的责任转嫁给全人类，同时也未能充分传递准确的科学信息，放纵虚假、误导和伪科学做法大行其道。这是一种极不负责任的行为，也开了一个很不好的先例。

文章来源：节选自《福岛核污染水问题的生成、发展与深层动因分析》，原刊于《日本学刊》2023年第2期
8 ]- W7 o. m$ @: v4 _作者：金嬴，中国社会科学院日本研究所研究员