专家视点 | 对日本向海洋处置核污染水进行有效规制的几点思考 - 海洋污染法规执行效果

宿命轮回 · 发表于海洋科普 2024-7-17 18:01:37

作者史春林，李丰羽

由于人类历史上的核事故如苏联切尔诺贝利与美国三里岛的核事故都是造成大气污染，而没有日本福岛核污染水排海这类事件，其排海及其引发的风险是个新问题，具有诸多不确定性。针对目前《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》在应对日本处置核污染水问题上所暴露的局限，需对其加以重新审视。实际上，扩大《伦敦倾废公约》适用范围是近年来有关专家学者以及各缔约国协商会议讨论的焦点：一种观点是对现有公约进行完善、发展标准，使其成为一个全球性的综合环保公约；另一种观点是重新制定一个全球性的包括陆源污染在内的国际公约。这两种观点都体现了一个目的，那就是统一管制各国海洋倾废活动，从而使整个海洋生态环境大系统得以全面保护。由于新的国际公约订立会涉及各国博弈问题，需要长时间的磋商。从立法成本、现实可行性及可操作性来看，可通过对《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》有关规定进行完善，以弥补其在放射性废物海洋处置适用性等方面存在的缺失及不足。因此，为了全面、有效规制日本向海洋处置核污染水，需进一步对该公约及其议定书做出有针对性的修订，全面加强履约工作，在这个过程中要充分发挥中国的作用。

第一，正确理解与完善海洋倾废的定义。目前有关国家因对海洋倾废概念理解不同而出现歧义甚至发生争议，从而影响倾废污染的治理。因此，需要全面理解海洋倾废的本质含义，并对海洋倾废的概念进一步充实完善、统一认识。一是应重点强调海洋倾废定义中的“有意”目的。只要是有意识、有目的向海洋处置废物的行为，可以定义为海洋倾废。如日本向海洋排放核污染水就是有意处置，理应受到《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的规制。二是应注意所有废物的来源。从海洋环保的整体角度出发，海洋倾废概念中如果不包括岸边排污等陆源污染，那么其内涵不可能完整。为此，《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的管辖范围应扩大，以便有效控制更多的污染源。因此，应将岸边排污的陆源污染行为纳入海洋倾废治理整体系统之中。三是应正确理解“倾倒”的方式。目前有学者片面强调“倾倒”的字面含义，把海洋倾废单纯理解为在海上倾倒废物。但实际上《伦敦倾废公约》在解释“dumping”（“倾倒”）的含义时使用的是“deliberate disposal”，即“有意处置、弃置”。显然，这种处置、弃置废物并非仅局限于在海上倾倒废物。因此，海洋倾废实际上包括了向海洋处置、弃置废物的各种方式，而不能简单理解为只是在海上倾倒废物的行为。四是应突出倾废造成的污染结果。即依据有关废物是否造成污染与破坏海洋生态环境的结果来定义海洋倾废，这样岸边排污行为就可以被纳入海洋倾废治理的法规之中，避免同样来自陆地的海洋污染，只是由于排放工具与渠道的不同而造成管理体制、手段以及适用法律不同等问题，从而有利于海洋环境整体性综合治理，实现对海洋污染物排放总量进行控制的目标。据此，无论是2011年4月日本向海洋直接排放所谓低放射核污染水，还是目前日本通过海底管道将核污染水排放入海的有意行为，都可以用《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》进行有效约束与规制，从而更好地保护海洋生态环境。

另外，尽管日本通过管道这种陆源方式排放核污染水，试图逃避《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的规制，但国际社会普遍将其建设的管道看作是《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》定义中所说的海上人工建筑物，强调其仍违反了《伦敦倾废公约》禁止通过海上人工建筑物向海洋倾倒放射性废物的规定。日本无论如何粉饰，都改变不了其违反国际义务这一事实。如有中国学者明确指出，《伦敦倾废公约》禁止通过海上人工构筑物向海洋倾倒放射性废物。日本学者也指出，《伦敦倾废公约》禁止通过海上人工构筑物向海洋倾倒放射性废物，日本作为《伦敦倾废公约》缔约国企图将核污染水排入大海，明显违反了该公约有关规定。中国外交部发言人更是反复强调，“《伦敦倾废公约》禁止通过海上人工构筑物向海洋倾倒放射性废物。日方做法违背国际道义责任和国际法义务”，违反了“《伦敦倾废公约》禁止通过海上人工构筑物向海洋倾倒放射性废物的规定。”

第二，加强对有关法律条款的解释。随着国际社会海洋倾废新问题不断发展的客观实际，需要对《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》中不完善以及与时代脱节的条文进行法律解释。比如，从立法意图与文义解释这两方面来看，即使日本通过海底管道排放核污染水也无法规避《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的法律约束，仍然构成对相关国际义务的违反。一方面，从立法意图来看，《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》公约制定的目的就是为了防止随意向海洋排放废弃物，保护海洋环境，各缔约国在加入该公约及其议定书时也是本着保护海洋生态环境的目的。日本作为缔约国，不应违背《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的基本意图。日本即使通过海底管道来排放核污染水，依然改变不了其对海洋环境造成污染的事实，更不能以此为借口来逃避该公约及其议定书的约束。另一方面，从文义解释来看，《伦敦倾废公约》第1条就明确规定，各缔约国应促进对海洋环境污染的一切来源进行有效控制，以防止因倾倒废物及其他物质污染海洋。日本作为该公约的缔约国，有义务自觉地对这一污染源进行有效控制。有效控制的方式很多，绝不能因花费最小、速度最快而一排了之。因此，日本应为其向海洋中排放核污染水的行为承担相应的国际法律责任。

第三，及时修订有关条款。一是为了增强有关条款的可操作性，可针对某些原则性与模糊性的条款进行细化，制定具体实施细则。二是对于一些不合理的规定，如自相矛盾等问题进行及时修订。三是对于一些建议性、劝诫性条款，改为义务性规定以及较为严格的执行条款，特别是应专门增加对拒不执行有关规定的给予警告或惩罚的条款，以加大对缔约国的约束力。

第四，加大有关条款执行力度。特别是应在以下几方面加大履约力度，从而有效规制日本的行为。

一是召集协商会议与特别会议。《伦敦倾废公约》第14条第3款规定，每两年至少召集一次缔约国协商会议，并根据2/3以上成员国的要求可随时召开特别会议。如针对目前日本向海洋处置核污染水问题，可临时召开特别会议。

二是促进有关科技研究。《伦敦倾废公约》第14条第4款规定，应邀请适当的科学团体与各缔约国或主管国际组织协作，并就有关科技问题提供咨询意见。《1996年议定书》第14条规定，各缔约国应采取适当措施防止、减轻和在切实可行时消除倾倒造成污染。如针对日本目前向海洋处置核污染水问题，相关国家及国际组织可联合建立一个独立的放射性废物问题应对专家咨询工作组，从科技角度对放射性废物海洋处置危害、放射性废物海洋与陆地处置比较等方面开展研究。这样，才能对日本核污染水向海洋处置问题的安全性得出科学结论。同时，通过计算机模型建构对日本核污染水排放后污染扩散的路径、范围以及对生态环境损害与经济社会影响的程度、对人类发展与安全的潜在风险等重大问题进行研究，为有关国家决策、风险管控、应急计划、公众教育等提供必要和可靠的科学依据。

三是加强全过程跟踪监测。《伦敦倾废公约》第6条第1款第3项规定，若废弃物经过批准可向海洋倾倒，应记录所倾倒物质性质与数量以及倾倒的地点、时间与方法。第4项规定，各缔约国应个别或协同对海域状况进行监测。第8条规定，各缔约国应注意在监测方面协作。第9条规定，各缔约国应提供监测所必需的设备和装置。《1996年议定书》也做出了上述类似的规定。2011年4月，日本向海洋排放所谓低放射核污染水后，韩国就要求对其进行实地调查，俄罗斯要求在必要时对辐射情况进行检测。对此，有关国家与国际社会应不断完善联合监管程序，全面、系统加强对日本核污染水处置的全过程以及污染情况、程度、波及范围和影响后果等进行联合调查与监测，实现多角度核查与监控，而且不能任由日本单独决定，也不能听信其声称的所谓符合安全标准的单方面说辞。为此，有关国家与国际社会应成立联合调查组，并与国际原子能机构等合作，对日本核污染水处置的全过程进行严密监管，同时还应邀请国际上具有权威调研资质的机构对其排放后风险进行长期监控及测评。

四是追究环境损害赔（补）偿责任。《1996年议定书》第3条第2款规定，根据污染者付费原则，缔约当事国应充分考虑公众利益，努力推行由倾倒者承担防止与控制污染费用的做法。第15条规定，缔约当事国应按照有关对损害他国环境的国家责任的国际法原则，承诺制定有关倾废所产生的赔偿责任程序，即当事人及其国家政府应支付因其倾废活动所造成的环境损害赔偿费用及净化环境恢复原状所需的成本。因此，鉴于目前日本向海洋排放核污染水会对周边国家、区域甚至全球海洋生态环境造成危害，日本东电公司及日本政府负有环境损害的赔偿责任，受损国家未来可向日本提出索赔请求。对此，有关国家与国际社会应尽快形成一套完整的海洋倾废生态损失赔（补）偿机制。如可设立有关专项基金，使受害者能够得到及时、合理的赔（补）偿，并促进生态环境的修复。

五是充分利用争端解决机制。《伦敦倾废公约》第10条规定，各缔约国应制定明确责任以及解决因海洋倾废引起争端的程序。第11条规定，各缔约国应制定因解释及适用本公约引起争端的程序。《1996年议定书》第16条规定，有关解释或应用本议定书所引起的争端，应通过谈判、调停、调解，或以争端各方能够接受的其他和平方式解决。另外，也可使用《联合国海洋法公约》第287条第1款中所列的程序，即通过国际海洋法庭、国际法院、仲裁庭与特别仲裁庭，或使用本公约附件3中所列的仲裁程序解决争端。

由此可见，《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》为解决日本处置核污染水所引发的国际纠纷提供了多种方式。首先，继续以外交手段谴责日本向海洋处置核污染水的行为，对其排放的正当性与合法性等问题进行批驳。其次，有关各方加强对话与谈判。基于国家主权平等与利益平衡原则，广泛开展国际对话与协商谈判，促使相关各方尽快达成共识，降低解决争端的成本。比如，对于当前日本向海洋处置核污染水所引发的国际纠纷，有关国家可通过深入交换意见，商讨共同解决办法，尽量降低对海洋生态环境安全的危害，并为海洋生态环境恢复提供必要的技术支持、资金保证与设备供应。再次，在联合国及相关国际组织框架内提起动议。比如，有关国家可将日本向海洋处置核污染水的争端提请联合国大会或安理会讨论与审议，做出相应的处理决议。最后，寻求国际司法救济。比如，针对当前日本向海洋处置核污染水问题，韩国正着手搜集证据，将日本起诉至国际法院，或向国际海洋法庭申请临时措施及提起诉讼。因此，有关国家可联合起来对日本向海洋处置核污染水的争端提起司法诉讼或仲裁，请国际司法机构做出法律咨询意见、申请仲裁或临时禁令。另外，受损的个人、企业等也可联合组成代表团，或请求国家代位求偿，或共同委托、授权一个实力雄厚的第三方专业权威机构代表当事人在本国或日本提起民事诉讼，为受害者进行调查取证、司法鉴定以及提出损失赔（补）偿。

第五，注意相关法律之间的协调。《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》在执行与完善过程中，应注意与其他国际法原则、条约规定以及国际判例等相协调，彼此互为补充，从而为海洋倾废治理建立一个完整的法律保护体系，以便对日本目前向海洋处置核污染水问题进行多重规制。比如，针对日本通报不及时的问题，除了适用有关海洋倾废国际公约的报告制度，也可运用《及早通报核事故公约》对其进行规制。实际上，目前《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》有关报告制度基本上是原则性的规定，而《及早通报核事故公约》则具体要求一国核事故污染发生后，应将该事故及其性质、发生时间和确切地点等具体内容立即通知那些受影响的国家和机构，并尽可能迅速响应受影响的缔约国关于提供进一步情报和进行协商的请求，以尽量减少相关影响。

第六，充分做好应对之策，加强国际合作。中国有1.84万公里的大陆海岸线，作为日本近邻是日本核污染水排海后的直接受害国。根据清华大学有关模拟研究，日本核污染水在排入海洋240日后会到达中国沿海。中国作为利益攸关方应加强与国际社会共同采取措施防范应对。一方面，运用《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的有关规定，对日本进行驳斥。另一方面，制定科学的预警与应急预案。中国应根据《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的相关条款，做好防范与评估，及时启动风险预警与监测机制，加大索赔证据的收集力度并形成完整、有效的证据链，为将来联合其他受害国追究日本法律责任提供基础，最大限度维护自身权益。

总之，2011年4月日本向海洋处置所谓低放射性核污染水以及目前向海洋排放大量的核污染水的行为，违反了《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》的相关规定。同时该公约及其议定书在规制日本有关行为方面也存在法律漏洞与不足，影响约束力度与效果，使日本有可乘之机。为此，国际社会应共同努力，有针对性地完善该公约及其议定书的有关条款，并加强法律解释与履约工作，为全面、有效规制日本行为提供有力的国际法保障，共同维护海洋生态环境安全。

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文章来源：节选自《规制日本向海洋处置核污染水的相关国际法理剖析》，原刊于《东北亚学刊》2024年第1期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排

作者：史春林，大连海事大学马克思主义学院教授；李丰羽，大连海事大学马克思主义学院博士

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