余敏友等：IAEA与其他国际组织在日本核污水排海事件中的作用

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2023-11-7 09:00:29

在福岛核污水处理上，IAEA的地位十分明确，不仅没有针对倾倒合法性问题的决定权，且无权干涉经济、政治、社会等领域的研究。
一、IAEA与其他组织在核污水排海合法性方面的作用
日本政府单方面做出的排海决定是权衡的结果。首先，日本长期以来与IAEA保持密切的合作关系。2009年7月，时任日本政府代表天野之弥当选IAEA总干事，使日本对该机构的影响力达到顶峰。然而，天野之弥于2019年病逝，日方会在天野之弥的政治遗产耗尽之前，为解决福岛核污水问题争取有利空间。其次，日本现有的污水贮存方式并非毫无风险，最初使用的储罐存在设计缺陷，容易在各种风险（尤其是地震）中出现事故。近年也出现了储罐老化导致核污水泄漏的事例。设施维护的高成本使日本政府及东京电力公司无意维持此开销。最后，从放射性废物规制制度的发展趋势看，国际社会对该类物质的限制标准愈发严格。在核事故阶段，日本政府已有向海洋持续排放核污水的实践，当时未引起国际社会的广泛关注。但随着人类环保理念的普及，尤其是对生物多样性和生态系统脆弱性认识的深化，日本面临的国际压力与日俱增。故此，日本不惜铤而走险，希望将核污水排海变为既成事实。日本政府的决定，一定程度上可满足其政治利益，希望IAEA为其背书。
日本政府的行为在国际法上不具备合法性。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA在放射性物质处置的决定或背书的权限。相反，历史表明，对于影响国际社会的倾倒实践，最终还需以国际条约作为合法性依据。福岛核污水并非传统的放射性废水，现有文件不能予以有效规制，国际社会需要制定新的条约，对该类污水进行处置。若日本最终决定通过倾倒方式排污，《伦敦倾废公约》体系可能需做出针对性修订。包括经合组织核能署在内的机构认为，IMO管理相应事项更为合适。若日本坚持通过陆源管道排污，鉴于当前尚未有针对陆源污染的全球性国际条约，IAEA可与IMO协作召开会议，呼吁国际社会寻求妥善解决方案。
在核污水定性及合法性问题妥善解决前，IAEA应发挥自身监督职能，敦促日本中止排海行动的实施。相应做法不仅是国际法中“善意”（good faith）原则的要求，也有先例可循。早在1983年召开的《伦敦倾废公约》第7届缔约方会议上，基里巴斯和瑙鲁等太平洋岛国已提出全面禁止放射性废物海上倾倒活动。芬兰等北欧国家认同上述两国的观点，但建议将全面禁止的时间推迟至1990年，设立过渡期。西班牙认为由于废物对人类健康和海洋环境的影响评估不足，要求在必要的研究和评估完成以前，暂停相应倾倒。即便是英国、德国和荷兰等拥有核技术的国家，也对全面禁止的决议持开放态度，呼吁IAEA通过国际合作设立专家组，进行深入研究。
值得注意的是，日本当时即对可致全面禁止海上处置放射性废物的提案表示“强烈反对”，认为并无任何科学证据表明，既有的放射性废物倾倒制度对人类健康和海洋环境造成损害，进而认为，基里巴斯的提案存在大量的错误或存疑观点，因此建议国际主管部门与IAEA开展充分合作进行研究。“强烈支持”基里巴斯和瑙鲁提案的绿色和平组织认为，放射性废物处置对海洋环境带来潜在危害。该类物质的海上处置决定不应只依据科学证据进行判断，因为这也涉及政治、社会、道德方面的问题。最终，会议通过决议，呼吁各缔约国在特定专家组出台最终报告前暂停实施放射性废物倾倒活动。
1985年，专家组得出的结论为“在放射性废物处置中适用国际接受的辐射防护原则时，没有科学依据证明海洋倾倒选项与其他的可选方案存在区别”。但考虑到放射性物质倾倒问题涉及多个领域，第10届缔约方会议设立“放射性废物处理政府间专家组”（Intergovernmental Panel of Experts on Radioactive Waste Disposal,IGPRAD），并设立了两个工作组，分别对自然科学和社会科学问题做进一步研究。IAEA仅为其中的自然科学组专家提供技术援助。
二、IAEA与其他组织在福岛核污水定性方面的作用
2011年以来，各国际机构持续关注福岛的核事故。除IAEA外，上述各机构均曾发布与福岛核事故相关的文件。也有机构设立专门项目，对福岛问题进行跟踪。例如，国际放射防护委员会设立第84号任务组，负责汇编福岛事故有关辐射防护系统的经验教训，随后又设立第90号任务组，研究环境源外部辐照（包括核事故引起的辐照）的剂量转换系数，并要求第93号任务组对既有的核紧急情况出版物进行更新。
联合国核辐射效应科学委员会针对福岛的核问题设立了独立项目，并多次发布针对性文件。2014年，该委员会发布了题为《2011年日本东部大地震和海啸后核事故造成的辐射接触水平和影响》的年度报告。该报告阐述了日本人在事故后遭受辐射的情况，以及辐射诱发人类健康风险与环境风险的影响，对周边海洋与陆地生态系统实施独立评估。报告认为，核事故发生后，无人居住的海洋地物和陆地的生物群体的辐射暴露量普遍较低，尚未出现急迫性的辐照影响。但由于地区差异，局部区域也出现了例外情况。辐射对海洋环境及生物的影响集中在高放射性污水排放区。总体上看，该报告与当时世卫组织和FAO等机构的评估基本一致。
2021年，联合国核辐射效应科学委员会发布题为《福岛核电站事故造成的辐射接触水平和影响：自2013年科委会报告以来发布信息的含义》的年度报告。新报告基于2013年后的信息，对放射性物质在大气、海洋、陆地的分布情况做出修正评估，并对该类物质给人类健康与海洋生物的影响做进一步分析。其中，该委员会发现在福岛附近海域已经出现海洋生物种群因遭受辐射而产生细胞遗传学、生理和形态学方面的有害影响。报告也注意到个别文件认为辐射已对特定区域的大量生物种群产生影响。值得注意的是，该委员会报告所采用的模型和方法，与IAEA实施评估的方法存在差异，为科学评估、对比放射性造成的生物影响带来更多元的结论。
经合组织核能署分别于2013年、2018年和2021年发布三份技术报告，对福岛核事故的问题持续追踪。值得注意的是，2021年发布的《福岛第一核电站事故十年后：进展、教训与挑战》报告，具体探讨了核污水的来源、处理原则、既有措施和现行处理技术。令人关注的是，除氚元素外，该报告指出碳-14也无法通过现有技术（ALPS多核素移除系统）有效清除，而任何放射性物质的排海都将引发公众对政府决策与食品安全的担忧。
福岛核事故后，FAO与世卫组织联合发布《核事故和食品放射性污染》报告，阐述食品放射性污染的来源、种类和对人体健康的影响等内容。2021年5月，两机构又联合发布了《日本核事故对海产品安全的影响》，指出放射性物质已通过高、低放射性污水，受污染的雨水和大气粉尘等媒介进入海洋，测出福岛周边部分鱼种的放射性水平已经超标。
然而，既有报告主要针对福岛核电站事故阶段所产生的影响，涉及善后阶段和处理方案的报告数量和深度相当有限。核污水排海计划作为日本政府单方决策，其影响具有全球性，是对国际社会的新挑战。既然在事故发生阶段，上述机构各显所长，对福岛的核事故多领域研究做出了贡献，在善后阶段，各机构似乎没有理由回避新的挑战，在核污水问题继续开展合作，共同探讨真正可行的处理方案。
诚然，针对福岛核污水处理问题，各机构存在职能重叠。若IAEA愿意发挥领域核心机构的作用，借鉴与上述机构的既往合作经验，统筹协调福岛核污水的定性研究，无疑将有利于提高效率，形成科学的合作安排，有助于推动核污水问题的真正解决。相反，若IAEA默认日本推行的单方面处理模式，将自身影响力凌驾于其他国际机构，不仅可能出现力有未逮的后果，更可能破坏相关机构多年来的合作实践，辜负国际社会对IAEA的信赖。
历史上，《伦敦倾废公约》缔约会议中的国际合作可为福岛核污水的定性问题提供借鉴。尽管该公约赋予IAEA对高放射性废物的定义权和对低放射性废物排放的建议权，但IAEA并未独揽大权。相反，IAEA与IMO、经合组织核能署和联合国环境规划署等机构密切合作，不断对定义和建议进行审查。
IAEA既有协调国际机构的能力，也有在历史上推动国际合作的先例。联合国于1969年设立海洋污染科学问题联合专家组（Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection,GESAMP）就海洋环境保护的科学问题向联合国系统提供咨询。该机构专家由联合国特定的专门机构提名，具备多学科背景。IAEA要求GESAMP构建适当的模型，用于评估黑名单中的废物倾倒入海后的放射性核素浓度。GESAMP模型不仅成为IAEA的决策依据，也对经合组织核能署的CRESP项目研究产生重要影响。如今，GESAMP已有50多年历史，其赞助机构也比20世纪80年代更为多元，在全球海洋污染防治，以及全球海洋生态系统评估方面的经验更胜以往，应在包括福岛核污水等问题上发挥更积极的作用。

文章来源：节选自《论IAEA在海洋放射性废物治理中的作用与局限——聚焦日本福岛核污水排海事件》，原刊于《太平洋学报》2022年第5期
作者：余敏友，武汉大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；严兴，武汉大学法学院国际公法博士

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