海洋保护区 -国家级海洋保护区

本文来源王诗成专著《海洋生态经济路径研究与实践》上册

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海洋保护区是社会经济发展过程中的产物，是经济建设的一个重要组成部分，是实施可持续发展战略的基本单元。山东省海洋保护区建设是从２０世纪９０年代初起步，２０００年后才大规模兴起的。近数年来，不但数量增长迅速，而且海洋保护区建设的各个方面均得到长足发展，海洋保护区网络逐渐成形。目前，全省已建立各类海洋保护区２４处，其中，国家级保护区９处，省级保护区１１处，市级保护区４处，海洋保护区总面积达７３万公顷。建设和管理海洋保护区已成为海洋环境保护工作的重要组成部分，也成为各级海洋行政主管部门的重要职责。通过建设海洋保护区，从而有效地保护海洋资源，为恢复和修复海洋生态系统发挥了重要作用，促进环境保护与经济发展“双赢”。

一、领导重视，规划先行

山东省是全国重要的海洋省份之一，丰富的海洋资源，为发展海洋经济提供了广阔的空间和巨大的潜力。近年来，随着海洋经济的迅猛发展，海洋经济已成为山东沿海经济新的增长点。与此同时，近岸海域的生态环境也承受着巨大压力，资源的快速消耗、生境改变、化学物质和营养盐污染、外来物种入侵和剧烈环境事件等，使得海洋生态系统遭受了较大的破坏，并进一步影响到社会经济的可持续发展。

面对人类自身活动引起的环境恶化，《中共山东省委、山东省人民政府关于加快生态省建设的意见》（鲁发［２００５］２０号）已将海洋资源和海洋生态环境的恢复与保护列为加快生态省建设的六个重点之一和九项工作之一。《中共山东省委、山东省人民政府关于大力发展海洋经济建设海洋强省的决定》（鲁发［２００７］１３号）强调要加强海洋资源管理和海洋环境保护。

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为了全面贯彻省委、省政府关于保护海洋与渔业资源的一系列重要部署，保障和促进山东省海洋经济健康、可持续发展，在狠抓海洋环境保护工作上，把海洋保护区建设作为防止对海洋过度破坏、促进海洋资源可持续利用的一种有效的保护途径和管理手段加以积极推进。

为了协调海洋保护区保护与开发的矛盾，省海洋与渔业厅先后多次组织专家深入市、县（区）进行现状调查，听取当地市、县（区）领导及海洋与渔业主管部门的意见和建议，对需拟建海洋保护区资源合理规划、科学布局，同时与当地海洋经济发展相对接，确保选划的海洋保护区建一个保护一片，实现管理效益和生态效益的“双赢”。

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由于保护区建设缺少启动资金，省厅就每年从海洋管理经费中拿出一部分用于补助省级以上海洋保护区管理建设经费的不足，最初是每个新建保护区补助１０万元，现在是每个新建保护区补助５０万元，仅此一项省厅就累计支出几千万元。从２００７年开始，省厅利用两年多时间编制完成的《山东省海洋与渔业保护区发展规划》，２００９年５月省政府已正式批准印发各市、县（区）实施。该规划的出台，标志山东省海洋与渔业保护区建设步入规范化、制度化轨道。

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二、严格程序，积极推进

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山东省在推进海洋保护区建设中，逐步完善海洋保护区申报模式，建立健全各项制度，使各项涉及保护区的活动均有章可循，有据可依。在程序上，规定凡需拟选划为保护区的区域，在建区之前要做到充分论证，合理区分各功能区，与本地区的生态环境保护和建设规划相协调；需选划为保护区的申报材料由当地海洋与渔业主管部门报本级人民政府同意后逐级报批，归口管理。

省厅还根据国家的《海洋环境保护法》《自然保护区管理条例》和国家海洋局《海洋特别保护区管理暂行办法》，制定了《山东省海洋特别保护区管理暂行办法》；针对山东省海洋与渔业行政主管部门双重管理职能的特点，大胆创新，积极探索，在充分调研的基础上，编制出《山东省海洋与渔业保护区发展规划》。

该规划分２００９—２０１５年和２０１６—２０２０年两个时段，规划了海洋与渔业行政主管部门负责管理的海洋自然保护区、海洋特别保护区、水生野生动物保护区、水产种质资源保护区，这四种类型的保护区既各有侧重又相互补充；到本规划时段末，山东省新建和升级四种类型保护区共１００处，总保护区面积比现有面积增加129.1％，使山东省的绝大部分重要海洋区域、海洋生物物种和重要渔业资源得到有效的保护，实现较为完善的山东省海洋与渔业保护区体系。同时，还将建设海洋保护区作为省海洋与渔业主管部门实施生态省建设的一项重要工作内容，纳入考核指标，设置奖惩项目。目前，山东省保护区的申报条件和程序规范，分类管理明确，各种制度比较配套。

三、认真选划，模式创新

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在推进海洋保护区建设过程中，经历了两个阶段。２００４年前，主要抓了海洋自然保护区选划工作，用了两年多时间选划了５个省级海洋自然保护区，申报１个国家级海洋自然保护区。这些海洋自然保护区的建设，在保护海洋环境和资源方面发挥了巨大作用，同时也使区内资源的开发和利用受到很大限制，一定程度上影响了当地经济发展，一些地方对海洋自然保护区的建设产生一定的排斥心理。因此，从２００５年开始，保护区建设重点转移到选划海洋特别保护区上，用足海洋特别保护区与海洋自然保护区在开发利用与保护上的优势，大力倡导各地选划海洋特别保护区。

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在建设和管理之初无模式可循、无经验可取的情况下，依据国家海洋局《海洋特别保护区管理暂行办法》，大胆创新、积极探索海洋特别保护区建设工作的切入点，寻找可行的日常化管护机制和合理开发途径。根据海洋特别保护区生态类型不同、保护范围不一、开发状况不同等情况，对海洋特别保护区内资源环境的开发利用，以不损害、不污染区内生态环境、保证区内资源的可持续利用为底线，在进行环境影响评价的基础上，合理确定保护区的开发方向，做到全面保护与重点保护相结合、资源保护与生态修复相结合，体现出区域内的社会经济价值，做到实用与可行。

海洋特别保护区建设管理的可操作性和实用性，极大地调动了各级政府和海洋与渔业行政主管部门建设海洋特别保护区的积极性，截止到２００９年６月，全省已选划海洋特别保护区１０处，其中，国家级海洋特别保护区７处，省级海洋特别保护区３处，海洋特别保护区总面积达到１９万公顷。国家级海洋特别保护区的数量居全国沿海省（市、自治区）第一位。

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四、重在管理，保障到位

在海洋保护区管理上，做到“三到位”：一是对已建海洋自然保护区和海洋特别保护区的管理机构、人员基本到位，特别是已建国家级、省级海洋保护区所在市的海洋行政主管部门，积极主动地向当地政府申报保护区管理机构和人员配置。涉及人员编制和经费问题，省厅领导亲自出面协调当地政府帮助解决，努力为保护区管理机构营造一个良好的管理氛围。地方政府在机构和人员编制控制非常严格的情况下特事特办。

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２００６年６月滨州贝壳堤岛与湿地系统国家级自然保护区刚刚被批准为国家级自然保护区，滨州市编委就批准成立滨州贝壳堤岛与湿地系统国家级自然保护区管理局（副处级），编制人员２０人，与无棣县海洋与渔业局合署办公，科技人员占总人数５３％。青岛市编委批复大公岛自然保护区管理机构与市渔业技术推广站合署办公，技术人员的配备完全能满足保护区管理工作的需要。经国家海洋局批准的潍坊昌邑海洋生态、东营黄河口生态、东营黄河口半滑舌鳎、东营黄河口浅海贝类、东营莱州湾蛏类、东营广饶沙蚕类７处国家级海洋特别保护区和省政府批准的日照大竹蛏—西施舌、莱州浅滩海洋资源、青岛胶州湾滨海湿地３处省级海洋特别保护区管理机构和人员配置正在申报定编过程中。经政府批准定编的保护区管理机构均为全额事业单位，人员工资由当地财政拨款。

二是政府引导性资金和管理制度到位。国家海洋局每年给新建国家级海洋特别保护区引导性资金５０万元和省厅给新建国家级海洋特别保护区配套资金５０万元及给省级海洋特别保护区引导性资金５０万元均按时拨付到位；每个海洋保护区管理机构还根据当地实际，制定了有关海洋保护区的法规制度、发展规划，依法开展保护和管理活动。

三是管护保障到位。在保护区日常管理中，多数都设立了保护区警示牌，成立了巡护队，组织瞭望观察哨卡守护，加强保护管理。在加强保护和管理的同时，有些保护区建立了标本馆、展览室或科普教育宣传栏，有的保护区还专门制作了录像带、光盘、画册以及各种宣传品，面向社会公众开展宣传教育活动，提高了宣传效果，成为当地进行公众宣传教育的基地。所有经政府批准设立的海洋自然保护区的边界均埋设了保护区界碑、界桩，并以当地政府名义发布告示，保护区海域、土地权属清楚。有的海洋保护区还与相关大学等科研机构联合对保护区的自然地理、生物多样性、人文资源和环境背景等进行科学考察，并编写完成了保护区科学考察报告，进一步摸清了保护区内的自然资源和自然环境状况，为保护区的建设、管理、资源恢复养护和适度开发提供科学依据。

通过建立海洋保护区，近几年海洋生态呈现恢复、发展趋势，重点保护对象得到较好的保护，为沿海地区经济和社会的可持续发展提供了环境保障。保护区的各项工作逐步走上正轨并取得了明显的成效。

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山东海洋保护区建设取得了一些成绩，但同时也面临着严格保护与适度开发的矛盾，保护区机构尚不健全，资金投入不能满足保护工作实际需要，管理水平还比较落后，这些因素对于海洋保护区功能的充分发挥有着一定影响。针对上述存在问题，下一步在海洋保护区建设管理上，突出抓好三个方面工作：

一是坚持贯彻保护优先、保护与开发并举的原则，继续推进海洋保护区建设工作，重点是海洋特别保护区建设。２００９年山东省再批准建立５个省级海洋特别保护区。

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二是根据国家有关海洋保护区建设和管理法律法规，健全和完善山东省海洋保护区建设和管理规章制度，使海洋保护区的建设和监督管理系统规范。

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三是争取各级政府加大对海洋保护区建设和管理的投入。将国家级和省级保护区管护经费纳入地方财政预算，根据保护区发展情况逐步加大资金扶持力度，建立保护区资金投入的长效机制，为保护区良性发展提供经费保障。（２００９年５月）

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