“国家级海洋公园”的实践探讨 - 海洋遗产保护法案效果评估

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■杨德进

　　国家级海洋公园，也称国家海洋公园，是我国海洋特别保护区的重要类型，旨在保护海洋独特的自然和人文生态环境，并为国民海洋意识教育、休闲游憩、学术研究和生态体验提供良好的空间场所。自2011年国家海洋局公布首批国家级海洋公园以来，我国已先后批准建立了48个国家级海洋公园。国家级海洋公园正逐渐成为我国滨海旅游业发展的重要载体。

　　海洋生态保护与旅游开发实现有序结合、协调发展，不但是国家海洋公园设立的主要宗旨，也是海洋生态文明和海洋经济可持续发展内涵的最佳诠释。

　　由于我国国家海洋公园建设和管理与国外相比起步较晚，理论和实践两个层面的探索都存在不足。基于此，借鉴国外海洋公园发展已有经验，探讨我国海洋公园生态保护与旅游开发兼顾的发展模式和路径，具有重要的现实意义。

　　美国、澳大利亚、加拿大等率先开展国家海洋公园管理方面的研究与实践，日本、韩国及东南亚各国也相继加入，形成了诸多成果和宝贵经验。体现保护区和公园的双重属性，保护脆弱的海洋生态环境和生物多样性，但不排斥游憩、科研、教育等合理的旅游资源利用模式已得到世界沿海各国的普遍认同。

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　　澳大利亚在全球拥有最为庞大的海洋公园（保护区）系统，1937年便在昆士兰格林岛设立了第一个国家公园。该国政府认为，国家海洋公园应该是一个多用途园区，在保护海洋生物多样性的同时兼顾国民娱乐与休闲活动。大堡礁国家海洋公园在有效保护海洋生态基础上，每年吸引国内外超过1400万的游客并带来大量的旅游收入，产生了巨大的综合效益。美国在1953年建成北卡罗莱纳州一处国家海洋公园（海滨公园），国家公园局认为设立国家海洋公园是为了满足国民游憩和公众利益的需要，并保护全美遗留下来的海岸环境及原生态特征。在不影响国家公园保护目标的前提下，美国政府通过旅游开发带动社会经济发展，每年产生了百亿美元的经济效益，滨海旅游业已成为仅次于海洋运输业的第二大海洋支柱产业。国外海洋公园在平衡旅游开发与生态保护关系方面取得的实践成果，也为我国国家海洋公园建设提供了值得借鉴的经验。

　　一是突出国家海洋公园的公益性和公共性特征。世界自然保护联盟指出，国家公园包括国家海洋公园，应建立相应的门票制度，以低廉门票或免门票来降低国民接受环境和文化教育的门槛，体现出自然文化遗产资源的公共性和公益性。美国国家海洋公园生态保护的资金主要来自政府拨款、特许经营、社会捐赠等渠道，定期与公益机构和组织举办一系列的免费活动或项目，让游客参与其中并提高其生态保护的意识和能力。国家海洋公园需尽一切可能，为国民在环境上、文化上、精神上提供高度相容的场所，为国民开展学术研究、科普教育、娱乐游憩、心灵放松等生态旅游活动创造良好的氛围，为公众和社会参与国家海洋公园的发展决策、经营管理、开发建设等事务赋予更多的机会。

　　二是强化国家海洋公园的制度保障和规划先行意识。自从世界上第一个国家公园黄石国家公园于1872年在美国怀俄明州诞生至今,美国国家公园系统及制度所产生的良好效应令世人瞩目。美国国家海洋公园建设的有效性来源于完善的制度保障。1919年成立的美国国家公园管理局已有百年历史，主要负责管理包含国家海洋公园在内的400多处自然和文化遗产，形成了以“国家公园管理局—地方办公室—基层管理机构”为主线的相对独立的垂直管理体系。从《黄石公园法案》到《国家公园管理局组织法案》，美国对国家公园体系的保护与利用形成了大量的立法和行政规定，其详细程度达到了操作层面，国会不仅针对国家公园体系整体立法，还针对各个国家公园分别立法。另外，美国国家公园管理局还非常重视规划先行的管理方针，在规划之初，就依照资源的性质、等级及生态系统的脆弱程度，将国家公园划分为生态保护区、历史文化区、特殊景观区、一般控制区和游憩区等，进行分类管控。

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　　三是管控国家海洋公园的旅游活动范围与强度。世界各国的国家海洋公园管理机构都纷纷采取了旅游活动范围与开发强度管控的手段，其目的是将旅游对海洋生态环境的影响和威胁控制在可承受的范围之内。虽然各个国家及地区对国家海洋公园的功能区划名称不尽相同，但可以看出准许游客进入的范围和旅游可开发的区域都非常清晰。一般的国家海洋公园会将旅游开发范围划定到核心区和缓冲区以外，并要求在国家海洋公园内只能进行低密度、小规模、分散性的适度旅游开发。功能分区最复杂的是澳大利亚大堡礁国家海洋公园，按照海洋生态保护和旅游开发的不同要求，细化了8个不同类型的管控区域，对每个区域的生态保护价值、功能、等级和措施，以及旅游开发的规模、内容、强度和要求，都进行了详细设计。这种功能分区的管控手段，明确了生态保护与旅游开发之间的界限、范围和强度，从而有效地减少了两者之间的冲突和矛盾。

　　四是开发国家海洋公园的生态型旅游产品。生态旅游作为协调国家海洋公园保护和开发的有效方式日益受到各国政府及学界广泛关注。国家海洋公园是开展生态旅游的最佳目的地，能够为关心生态保护、追求回归自然，并希望获得海洋生态知识和文化风情体验的旅游者们，提供一个理想的场所。国家海洋公园开展生态旅游的目标是依托海洋良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好开发方式，开展生态体验、生态教育、生态认知、生态运动等活动，使游客获得身心愉悦的感受。国际上国家海洋公园生态旅游较为常见的产品主要有水径旅游、观鸟观鲸、户外露营、潜水科考、现场教学、渔村休闲等，这些产品和项目的核心价值在于突出教育功能并降低旅游对环境的负面影响。另外，生态旅游已成为21世纪世界旅游产品发展的主流，具有良好的发展前景和潜力，也能有效提升国家海洋公园的社会经济效益。

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　　五是在国家海洋公园倡导负责任的旅游方式。负责任旅游自2002年起得到了世界各国的倡导，《旅游目的地负责任旅游的开普敦宣言》指出，旅游目的地政府和相关利益者应共同致力于减少旅游活动对当地经济、社会、环境和文化的负面影响，积极为维护自然和文化多样性采取有效行动。这种减少对社会、环境负面影响并营造正面影响的旅游方式也很快得到了诸多国家海洋公园管理者的重视，他们在经营管理过程中不断倡导旅游者对自己的旅游行为负责，倡导旅游开发者对项目实施和经营负责，从而规避不负责的旅游活动对国家海洋公园造成资源过度开发、生态环境恶化、地域文化衰退、游客与社区居民关系紧张等负面影响。加拿大苏必利尔国家海洋公园近年来在发展负责任旅游方面成效显著，他们将保护生态系统作为关键要素，号召外来旅游者和当地社区居民共同参与保护活动，通过发起公益环保旅行活动、消费生态型旅游产品、购买绿色旅游商品、选择负责任旅游企业等促进国家海洋公园可持续发展。

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　　六是在国家海洋公园践行包容性旅游增长模式。2003年，世界银行和亚洲开发银行提出了包容性增长概念，而包容性旅游增长模式则是包容性增长理念的产业应用和具体实践。保护生态环境、加强产业融合、扩大旅游需求、促进旅游扶贫、优化旅游利益分配机制、提高旅游公共服务水平是包容性旅游增长的立足点，其目标是为各相关利益主体创造平等参与旅游机会并公平分享旅游发展所带来的综合效益，进而推动地区经济、社会、生态、文化和谐发展。国家海洋公园践行包容性旅游增长模式，能够为处理生态保护与旅游开发矛盾提供更为广阔的路径。从国外国家海洋公园的实践中不难看出，他们大多以政府政策为保障，通过增强弱势群体话语权和鼓励社会力量参与旅游发展，让更多的当地居民获得均等就业的机会，实现旅游经济成果的相对公平分配，最终在国家海洋公园营造出良好的人文生态环境。这种国家海洋公园健康的人文生态环境一旦形成，将会极大地缓解旅游开发与生态保护之间的冲突。

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　　七是对国家海洋公园进行实时环境监测与分析。开展动态环境监测和分析评估是世界上众多国家海洋公园建设的一项必备工作。美国国家公园管理局长期聘请大量科学家，运用现代科学技术和数据采集系统开展实时的环境监测、分析和评估，以此为国家海洋公园各级决策者提供资源利用、生态修复、旅游管理、空间管制、规划调整的科学依据。在国家海洋公园建设生态观测站，通过对海洋资源、环境以及开发利用状况进行实时调查研究和监测分析，不但可以系统地积累国家海洋公园成立前后的资料，也能对国家海洋公园旅游开发和生态保护效果作出科学判断。美国鳕鱼岬国家海洋公园在建设之初就成立了专门部门并启动了环境监测与分析计划，该计划采用了一种基于海洋生态系统完整性数据收集和分析方案，与国家科研机构和政府部门长期合作，形成了一系列供管理决策的成果，在保障旅游开发和生态保护的效果方面做出了示范。

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　　综上所述，国家海洋公园的旅游开发和生态保护协调已作为一个国际性热点话题，在全球范围内引起了无数学者、管理者和相关机构的普遍重视，无论是从理论层面探讨还是从实践层面探索，都取得了丰硕的成果。针对我国国家海洋公园建设起步晚速度快、对象复杂、研究缺乏、经验不足等基本国情，需要广泛借鉴国外先进理念和模式，重点在突出公益性和公共性特征、强化制度保障和规划先行意识、管控旅游活动范围与强度、开发生态型旅游产品、倡导负责任的旅游方式、践行包容性旅游增长模式、开展实时环境监测与分析等方面做出努力，以此为基础不断探索具有中国特色的国家海洋公园建设之路。

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（作者系南开大学旅游与服务学院院长助理、讲师，中国太平洋学会海洋旅游专业委员会秘书长）

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文章来源：中国海洋报。

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