李振福等：北极问题治理的发展进程

严格讲，人类在北极活动的时间仅200多年，而对于北极问题的治理，是从二战后才开始的。自第二次世界大战开始，北极地区的军事战略地位凸显，北极也成为二战的战场之一。冷战结束后，北极国家及其他相关国家在北极地区的开发、科考等活动不断增强，由此引发了北极资源、领土归属等问题，北极也逐渐从旧地缘政治的边缘踏入到全球治理的中心区域。
一、北极问题治理的发展阶段
北极问题治理是从冷战开始之后逐渐形成的，其演化过程大致可以分为以下几个阶段。
第一，北极问题治理初始阶段（冷战开始至20世纪80年代）。这一阶段，北极问题治理主要是作为一项地区性问题，更多被国际环境保护倡议运动所关注，不在国际地区争端的主要关注范围。20世纪50年代，加拿大曾暂短宣布对北极拥有主权，但并未被国际社会接受，遭到其他国家的一致反对。另外，因为北极问题牵涉的利益冲突还不够敏感，在此后的相当长一段时间，北极问题治理的重点体现在安全领域，呈现一种相对平静的状态。
第二，北极问题治理的过渡阶段（20世纪80年代末至2007年）。这一阶段的基调由苏联领导人戈尔巴乔夫1987年的“摩尔曼斯克讲话”所奠定，讲话标志着北极问题治理范畴的重大转变——从单一的安全治理开始向内容更为广泛的多维利用和规制方向转变，重点为环境和原住民问题。这一阶段最重要的节点性事件是北极理事会的成立。开始时仅有北极圈内8国和北极相关组织作为成员参与北极事务，其后，法国、荷兰、英国等国及多个国际组织进入北极理事会。越来越多的北极域外国家或地区以及国际组织获得参与北极事务的机会，并积极参与到北极事务处理的过程中，北极事务的参与者与北极治理主体不再局限于北极8国，呈现多元化的发展趋势。此外，为约束和规范各参与者的行为，实现北极问题治理的规范化，大量有关北极治理的法律法规逐渐出现。这一阶段，在北极理事会的框架下，北极问题治理机制也在逐渐形成。
$ t' Q3 P# w6 T5 X$ t: o2 X6 I第三，以2007年俄罗斯“北冰洋底插旗事件”为起点至今的激烈角逐阶段。“北冰洋底插旗事件”标志着北极问题治理的范围从上一个阶段的生态环境和原住民等单向度问题，转向更高层级、更加敏感的高政治议题。“北冰洋海底插旗事件”之后，北极问题治理范围进一步扩大，但北极国家和北极理事会在北极问题治理中仍处于主导地位，北极域外国家和国际组织在北极地区的活动受到严格限制。伴随各国对北极的“暴风式”开发，北极问题日渐复杂，辐射范围日益广泛，北极治理对象也逐渐多样化，北极问题逐渐“出圈”，全球北极问题呈现出越来越强的跨区域性和国际公共性特征，有关北极问题治理的法律法规也更加具体规范，日渐形成了软硬法混合的合作治理模式。北极问题治理完成了从封闭到开放、从区域向全球转变的发展过程。
6 @7 _2 }) f: b: G$ g二、北极问题治理的发展现状
北极问题治理的主要目的在于促进这一地区的可持续发展，并增进全人类的共同福祉。随着北极的冰雪消融，在北极航线航行商业化、能源及资源开发利用、渔业和旅游业不断兴起等经济发展的强烈刺激下，主权国家、国际组织、相关行业和跨国企业等对北极的兴趣愈加浓厚，这使得北极与世界主要地区的地缘经济及地缘政治联系逐渐加强，也令北极问题治理的压力与日俱增，需要形成完善的有效治理机制。
( V/ d) a* z1 H4 P面对越来越严重的北极问题治理挑战，相关国际组织、原住民组织、跨国企业、非政府组织以及行为体政府等扮演着越来越重要的角色，但毋庸置疑的是主权国家在目前北极问题治理中依然处于主导性地位。需要指出的是，北极问题治理是有一定机制基础的，包括《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》等全球性问题治理框架，北极理事会和巴伦支海欧洲北极理事会等组织的区域性框架协议，以及《北极冰封水域船只航行指南》等航行规范等。
3 U8 X4 _& }* [3 C8 i) h现有机制安排在北极问题治理上存在着一些明显不足：
9 d  V( F8 v* c6 z2 V0 q* N: Y$ s" ]第一，《联合国海洋法公约》不是针对北极及北冰洋的特征和诉求制定的，更多体现的是国际海洋法的一般性规定，很难适用于北极地区的能源资源开采、航线开发利用、极地科学考察、渔业开发、生态环境保护和军事化冲突等特殊问题。《联合国海洋法公约》关于200海里外大陆架的规定更是可能加剧北极争夺。
第二，多边环境与气候框架公约对北极特殊的环境和气候问题缺乏针对性。北极生态环境极其脆弱和敏感，一旦遭受损害，极难恢复，北极地区的气候和环境需要更为严格的预防和保护措施。
' y" y* f/ ?8 l$ c* F第三，美国并未参加《联合国海洋法公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《京都议定书》等国际公约，这使得北极问题治理的相关国际法在北极的适用性和权威性严重受损。国际海事组织、北极理事会所制定的没有法律约束力的“软法性”文件执行弹性较大，难以保证达到预期效果。
第四，北极理事会等现有区域治理机制主要解释和处理科研、环保及可持续发展问题，缺乏处理政治、军事问题的功能和机制。现有相关区域机制也无法解决跨区域的环境、气候问题以及航运、能源等具有全球特征的问题。
: D; N; \0 l! D5 o  Y8 Z- A总之，北极地区目前严重缺乏一种具有更大适用性和支配性的政治和法律机制，现有法律机制不能满足北极区域总体可持续发展的需求，也无法协调各国在北极能源资源以及其他领域的冲突和矛盾。
三、北极问题治理的发展趋势
/ }# w* J! b8 c* i+ e3 l  ~从北极问题治理的各个发展阶段可以看出，北极问题治理总体围绕两方面展开：
3 ]9 y% G1 I) E: a( g# O一是北极的经济性开发，其中包括北方海航道开发和北极资源开发；
二是北极秩序维护，重点针对的是北极国家主权纠纷、军事部署和北极环境保护。而未来的北极问题治理也将以此为基础进行拓展补充，并根据各国北极发展战略体现出相应的侧重。
在北极地区的经济开发方面，首要的是北极航线的开发问题。从航运距离角度来看，北方海航道较传统航线具有更高的经济性，然而综合分析航行风险、航行成本等因素，目前北方海航道整体经济性远不如传统航线。若要实现其经济价值，只有实现班轮运输，需要进一步降低航道的航行风险。但从目前的发展状况来看，实现班轮运输还需很长一段时间的技术积累和设施供给。各国或地区均在开展北极资源开发，但到目前为止，北极的石油生产活动主要是在陆地或靠近陆地的近海，而实际上北极石油勘探重点应在远深海地区，因技术所限，北极远深海油井的开发难度较大，短时间内难以成行。因此，虽然潜力巨大，但是由于开发难度较大、开发时间较短等原因，北极经济性的实现还存在一定的不确定性，未来北极经济的开发也将在很长一段时间内继续以基础建设为主，以探索的姿态进行。
在北极秩序方面，尽管随着海冰融化，北极利益凸显，北极各国对北极的竞争将愈演愈烈，但是更多的非北极国家在北极问题上开始发出自己的声音，并积极参与进来，通过国际组织合作来维持北极的和平局面；而北极国家一方面需要与他国合作以实现更高效的北极开发，另一方面又担忧自身的固有利益受损。因此，北极的国际治理环境将长期处于一种矛盾状态。北极问题治理秩序环境是与北极经济开发相辅相成的，同时又先其一步，未来随着北极庞大的经济价值不断被确认，北极问题治理秩序将最先受到影响并产生效应。

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文章来源：节选自《北极问题：治理进程、态势评估及应对之策》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年第3期

' c$ L, N2 U- [' R' G作者：李振福，大连海事大学交通运输工程学院教授、极地海事研究中心主任、专业学位教育学院院长；李诗悦，吉林大学东北亚研究院博士