段克等：我国海洋保护区建设对策建议

包括国家公园在内的海洋保护区相关的组织管理、工作运营、政策制度、风险防控体系等亟待完善。围绕相关问题，提出以下建议。
一、建立和完善海洋自然保护地制度体系
参考美、澳、英、法、俄等国海洋保护区有关的政策法律法规和标准规范等制度建设，尽快形成我国包含海洋国家公园和LSMPA在内的海洋自然保护地制度框架体系。海洋保护区制度框架的构建应摒弃陆地思维，避免生搬硬套现有陆域自然保护地制度建设经验，应充分考虑《联合国海洋法公约》等国际海洋规则，加强形势研判、风险防范和法理斗争，加强海事司法建设，坚决维护国家海洋权益，尽快建立起与国际接轨又符合国情的海洋保护区制度体系，为我国海洋国家公园和LSMPA的建设提供制度保障。
二、尽快形成海洋保护区规划和管理体系
有效的空间管理和建立保护区网络可以支持海洋生物群落的抵抗力和恢复力。需要做好海洋保护区的规划和有效管理。应借鉴联合国教科文组织(USESNO)、IUCN和主要海洋国家海洋保护区空间规划技术，结合我国海洋功能区划、海洋生态红线区划和海洋保护区选划技术方法，形成我国海洋保护区空间规划技术体系。科学划定各类海洋保护区的保护范围和功能分区，特别要建立海洋国家公园和远海LSMPA规划技术体系。在现有基础上科学制定海洋保护区的分类体系、设立标准、设立程序和管理制度，建立海洋国家公园管理体制和运营机制。完善海洋自然保护地、海洋生态保护红线监管制度，开展海洋生态系统和生物多样性保护成效监测评估，全面提升我国海洋保护区规划建设能力和管理水平。
' I9 l* K6 j  e6 ^2018年，机构改革后成立了新的部门统一管理陆海各类保护地，鉴于陆海保护地法律制度体系和管理方式的巨大差别，海洋的流动性、开放性和立体性，海洋权益的重要性、复杂性和敏感性，在国际生物多样性保护潮流趋势下，抓住战略窗口期，设立远海大型海洋保护区非常紧迫。借鉴美国2000年设立国家海洋保护区中心后其海洋保护区建设引领世界的经验，设立专门的海洋保护区管理机构(或部门),统一负责各类海洋保护区制度建设和管理，以更好地对接生态文明建设和海洋强国战略部署。
2 A$ Q) }  A% ^3 D3 Q三、积极对接《生物多样性公约》，2030年海洋保护区建设目标
& V7 s- ~/ ?9 f" H6 W2021年10月在昆明举行的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，商定了2020年后全球生物多样性框架。行动的紧迫性促使人们呼吁在全球范围内大幅扩大以区域为基础的保护，并从根本上改变环境目标的制定和实施方式。我国可依据公约要求，在条件成熟时宣布承诺2030年前将保护至少30%的海洋。
根据《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、财政部《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》,将三沙市纳入中央重点生态功能区转移支付财政补助，海南省财政做好资金配套。“十四五”期间，我国将“加大重点生态功能区、自然保护地转移支付力度”。中央财政应加大对三沙市的财政转移支付力度，重点支持三沙市开展海洋国家公园建设的前期调查研究，全面调查珊瑚礁、海草床、麒麟菜等重要生态系统、重要生境的时空分布，支持设置海洋国家公园相关制度和基础设施建设，以及未来国家公园的运营和维护。
8 n" O5 j2 T' R6 U6 F1 _四、将南海国家公园建设纳入“十四五”专项规划和海洋强国重大部署
! J! v8 w0 e( {; B: r, h参照《生物多样性公约》和几十个主要海洋国家2030年海洋保护区建设目标，我国未来十年需建设各类海洋保护区面积70余万km2。按照习近平总书记“建设海洋强国”“经略海洋”“中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施，保护海洋生物多样性，共同增进海洋福祉”等重要指示精神，应尽快将南海西沙、南沙、中沙等海洋国家公园建设提上日程，纳入“十四五”规划和中长期规划。做好顶层设计和战略谋划，科学合理确定海洋国家公园的数量和规模，统筹规划，合理布局，充分论证建设区域，科学制定建设方案。统筹合理安排好自然资源(海洋、林草)、军队、渔业、海事、发改、生态环境、旅游等多个部门，以及海南省和三沙市政府等的建设时序。
2 `' @0 \  E/ D' f$ F  S# @五、合理安排南海国家公园建设路径和时间节点
7 S  ^/ m. i/ X% s$ r6 u0 U借鉴美国第二、第三岛链上建设LSMPA的经验做法，参考美国帕帕哈瑙莫夸基亚和太平洋偏远岛屿海洋国家纪念地的建设路径，先建设若干个单一类型的海洋保护区，待管理制度和相关设施完善后，逐步扩大保护区的范围，最终将多个保护区共同建设成LSMPA网络。
2020年12月，日本承诺2030年前保护其30%的海洋，日本未来十年海洋保护区总面积将达到140万km2以上，可能不久后设立小笠原群岛LSMPA和43万km2冲之鸟礁LSMPA,而冲之鸟礁不符合《国际海洋法公约》中海岛的条件。日本近期在联合国提出照会，宣布不承认中国南海主权，企图借助对我国南海施压的方式，减轻其在东海的压力，达到其在东海和西太平洋的战略企图。就目前我国面临的复杂海洋国际形势而言，我国宣布在南海设置国家公园的时间节点一定不能晚于日本，并且从设置海洋国家公园的数量和规模(面积)上也应大于日本。而且，宣布之时应该已经完成相关规划和制度建设。在海洋保护区设置方面我国已经远远落后于美、英、澳、法等国，如果再晚于日本，我国海洋强国战略部署和“21世纪海上丝绸之路”倡议恐将受到很大影响，会遭到五眼联盟、北约、欧盟、日本等更大范围的抵制，陷入战略被动局面。而日本作为美国盟友不会遭受西方抵制，从而在一定程度上减轻我国的国际压力。
3 p# l+ f6 }. x% F: g7 T+ e4 O" h! \六、推进南海岛礁的军民融合建设
南海岛礁建设对于更好服务国家安全发展战略需要，促进军事建设布局与区域经济发展布局的有机结合具有重要意义，能够有效促进和保障国防实力和经济实力的同步提升。使我国国防战略纵深向前推进了上千公里，是实现国防与军事现代化取得的重要成就，有助于实现御敌于国门之外的国家安全战略目标，还为我国突破马六甲困境提供了重要的战略支撑和安全屏障。
按照国务院颁布的《海南自贸港建设总体方案》和《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》“海南建设南海服务保障基地，融入‘一带一路’、海洋强国、军民融合发展等国家重大战略”的要求，加强军民统筹发展，推动重点海洋区域、重要海洋安全保护领域、海洋经济协调发展，集中力量实施国防领域重大工程，服务国家安全发展战略需要，有关部门应加紧完成南海1∶10000高精度陆海测绘，推动南海岛礁及相关海域的军民融合建设。为此，要认真借鉴美国在夏威夷群岛、关岛、中途岛、威克岛和迪戈加西亚岛等在军事基地基础上建设LSMPA的经验，南海岛礁的军民融合建设是南海国家公园建设的重要内容和内在要求，也是区别于我国各类近海保护区的鲜明特色。应推动军地科研设施资源共享，补齐海洋基础设施和科研平台建设短板，推进军地科研成果双向转化应用和重点海洋产业发展。
2 c( D8 y2 [/ M. \2 |   
! n: s7 V7 _9 e
文章来源：节选自《国际海洋保护区发展趋势与中国应对策略》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第4期
作者：段克，中国自然资源经济研究院自然资源部资源环境承载力评价重点实验室助理研究员；韩立民，中国海洋大学海洋发展研究院教授