杨振姣等：北极海洋生态安全治理态势与机制分析

北极国家及其主导的北极理事会一直以来都掌握着北极治理的绝对权力，对北极治理工作影响显著。但近年来，受全球气候变化影响，北极重新成为被广泛关注的“新疆域”，越来越多的域外国家、组织想参与北极治理过程，并通过建立论坛、缔结条约等方式形成新的北极治理机制，以期重塑北极治理框架格局，改变北极海洋生态安全治理态势。
北极海洋生态安全治理是北极治理的重要一环，分析北极海洋生态安全治理态势必然要对北极治理态势做分析。北极治理态势可从两方面进行解读：
+ k! `! w! d. ?0 D一方面是北极治理的“门罗主义”趋势愈发明显，其实质是一种排他性思维，体现为北极治理的排外性、治理实践的局限性，以及治理主体的固定性，凸显“北极是北极国家的北极”这一理念。北极理事会通过构建“等级差序结构”，使北极理事会成为北极国家实行北极“域内自理化”的有力工具。总之，北极国家通过“制度化集体垄断”的方式主导北极治理格局的意图明显，趋向固化的“等级格局”将制约域外国家有效参与北极海洋生态安全治理工作，对协同治理进程形成掣肘。
& P  n+ @5 S; }另一方面是北极治理的全球性与国际合作趋势加强，表现之一是北极治理国际合作平台的拓展，北极圈论坛、国际北极论坛能够为非北极国家提供协商合作的平台，以广泛参与北极气候变化、环境保护和航道开发利用等事务，尽管论坛内容难以对北极海洋生态治理产生主导作用，但作为一种国际社会广泛参与北极海洋生态治理的实践方式，论坛相关决议和报告内容将为相关国家和国际组织制定北极治理策略提供有效参考，是对当前治理机制的完善。而北极科学部长级会议能够为各类主体参与北极科学合作提供平等交流的平台，实现北极决策者和科学界的“直接沟通”，很大程度上显示出了超越北极治理“门罗主义”特征的潜力，将有效削弱北极理事会主导下的《加强国际北极科学合作协定》对非北极国家北极科学研究的制度性歧视，借助会议平台宣传对北极生态气候变化的关注和国际合作的重视，强调非北极国家对北极科学研究的贡献，拓展北极合作的领域。另一表现是协议或条约制定组织的国际化，《极地水域船舶作业国际规则》（以下简称“《极地规则》”）、《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》（以下简称“《协定》”）是两部由非北极理事会主导制定的专项规则，在北极环境保护、船舶安全和渔业保护方面，为非北极国家参与北极生态环境与航运治理和渔业保护提供了更广阔的平台，形成了不同于北极理事会运作模式的北极治理机制。
% h9 @3 g* [- k  W具体来看，《协定》提出的背景是保障中北冰洋海域完整的科研生态环境，使其能够为未来的科研工作提供完整数据，防止因商业捕鱼活动对区域环境造成破坏，美国首先提出制定中北冰洋治理的法律方法并将其提交至北极理事会讨论，但理事会未接纳相关提议，而后北冰洋沿岸五国（美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦）先后举行了四次高官会议，并与远洋渔业五方（中国、欧盟、韩国、日本、冰岛）先后举行六次十方会谈，2018年10月3日，上述十方缔结《协定》。从《协定》对缔约各方所规定的责任义务和相关权利来看，其不同于北极理事会“内外有别”的国家地位界定，《协定》对于域内外国家规定的权利和义务总体是一致的，国家之间地位相互平等。此外，《协定》着重强调科学技术对区域发展的重要性，北极科研能力的发展在《协定》生效后或许会成为新的主导方向，《协定》体现了平等性、科学的主导性等特点，这对于北极海洋生态安全治理是一种进步，未来或许会形成一种新的北极区域合作治理路径。而《极地规则》的起草源于在极地海域发生的原油泄漏、船只沉没等灾难性事件，为有效保障在极地航行的船只安全、规范通航船只的行为、保护极地海域生态环境，国际海事组织经过多年协商修改，具有法律强制约束力的《极地规则》于2017年1月1日正式生效。《极地规则》是面向极地水域船舶航行安全和环境污染防治的国际规则，具有明显的全球属性。从北极区域来看，《极地规则》的出台能够更好地整合分散化的北极航道航行规范，强化对北极海洋生态环境的保护。同时，《极地规则》将改变北极地区强制性法律缺失的问题，将强制性法律规范与建议性航行指南相结合是《极地规则》的一大特点，对于过多依靠“软法”开展治理的北极地区来说，这是一部具有开创性和重要意义的法律规范。此外，《极地规则》同样充分考虑到了缔约国之间的不同状况，对于缺少极地航行经验的国家给予了充分的关注及科学的技术性指导，对不同缔约国的意见均给予了尊重和重视，是国际合作和国家平等参与的一次成功案例。上述种种尝试，将为国际社会更好地参与北极治理奠定良好基础，提升北极海洋生态安全的治理水平。
( G) B- t: f4 I; Z; K) Z2 j北极治理态势的发展决定了北极海洋生态安全治理总体上也体现为治理的“门罗主义”与治理全球化趋势加强的特征，但相较于高政治敏感度的传统安全治理领域，北极海洋生态安全作为低政治敏感度的非传统安全治理领域，推进领域内的协同治理工作所受阻力相对较小，且北极域内外国家大都意识到北极海洋生态环境变化会给国家的生存发展带来挑战，更加倾向于寻求国际合作，通过协商签署具有强制约束力的极地治理规则、条约，探索新的北极治理机制和运行模式，以共同应对北极海洋生态环境和气候变化带来的挑战。综合来看，北极治理正在朝着多元化、国际化方向缓慢推进，北极理事会主导的北极治理格局在短期内不会发生明显变化，但基于北极生态环境、气候变化等影响的广泛性，包括北极理事会成员国在内的世界各国都开始寻求更加广泛和有效的合作方式与平台，打造国际协同的北极治理机制或将成为未来北极治理的目标所在。
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( y: _9 F# Y0 ^( Y8 ?文章来源：节选自《北极海洋生态安全协同治理策略研究》，原刊于《太平洋学报》2021年第6期
作者：杨振姣，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；牛解放，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士