赵可金 翟大宇：互联互通与外交关系——一项基于生态制度理论的中国外交研究

引子：近年来，互联互通成为中国外交的热词。互联互通的外交实践涉及人与地理空间的关系问题，是国家间交往超越地理空间的约束实现跨国交往自由化和便利化的表现。现有的地缘政治理论、区域一体化理论和建构主义理论都未能对互联互通外交提出合理的解释。作者提出生态制度主义理论的分析框架，引入生态系统作为新的变量，考察由其带来的中国推动互联互通外交的动力和由其决定的制度供给多样性的特征。生态制度主义承认制度的重要意义，但更强调在不改变现有制度框架的情况下，通过推动国家间的互联互通，实现国家关系与生态体系的动态平衡。通过对东南亚地区进行案例研究，作者认为在东南亚制度供给过剩的背景下，中国的周边命运共同体外交尊重区域内的现有制度，通过推动包括基础设施在内的多方面互联互通，不断调整中国崛起与周边国家的生态平衡，积累相互信任和社会资本，最终致力于构建命运共同体。未来，中国互联互通的外交模式将有助于中国克服“崛起困境”，开创中国特色大国外交的新局面。

一、问题的提出

近年来，互联互通成为中国外交的热点话题。根据《人民日报》全文数据库，从2011年首次出现起，迄今有431条数据（参见图1）。在这些表述中，最初互联互通特指基础设施互联互通而非一个外交术语，是一个国内经济发展议题。自2010 年后，互联互通开始进入对外关系领域，主要指推动中国与周边国家的基础设施互联互通。比如2012 年9月21日，时任国家副主席的习近平在第九届中国—东盟商务与投资峰会的开幕式上表示，中国—东盟互联互通中方委员会正在积极筹建，中国愿意通过建立促进互联互通建设的投资融资平台，加强同东盟国家的陆上通道建设，构筑双方海上互联互通网络，开拓港口、海运、物流和临港产业等领域合作。

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在当选国家主席后，习近平在多个国际国内场合倡议推进国际基础设施互联互通，互联互通逐渐成为中国外交新思维的重要体现。比如2013年10月8日，在印度尼西亚巴厘岛举行的亚太经济合作组织第二十一次领导人非正式会议上，习近平提出构建覆盖太平洋两岸的亚太互联互通格局，带动建设各次区域经济走廊，进而打造涵盖21个经济体、28亿人口的亚太大市场。2013年10月24日，习近平在周边外交工作座谈会上强调，要同有关国家共同努力，加快基础设施互联互通，建设好丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路。2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。显然，到2013年年底时，尽管在提到互联互通时仍然主要指基础设施互联互通，但已经上升到周边外交的高度，成为“一带一路”建设的重要组成部分。

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互联互通真正上升为外交关系模式层次是在2014年以后。2014年11月8日，加强互联互通伙伴关系对话会在北京召开，除了东道国中国之外，孟加拉国、柬埔寨、老挝、蒙古国、缅甸、巴基斯坦、塔吉克斯坦等国的领导人以及联合国亚太经社理事会、上海合作组织的代表参加会议，在最终发表的《加强互联互通伙伴关系对话会联合新闻公报》中，强调21世纪亚洲互联互通是“三位一体”的联通，包括交通基础设施的硬件联通，规章制度、标准、政策的软件联通以及增进民间友好互信和文化交流的人文联通，涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通五大领域。其中，基础设施建设是互联互通的基础和优先。显然，互联互通除了指基础设施的互联互通外，还包括制度和政策的互联互通与人文交流的互联互通。随后，在2014年11月11日召开的亚太经合组织领导人非正式会议上，习近平九次提到加强亚太互联互通，强调打造全方位互联互通格局，认为“实现亚太全方位的互联互通，就是让脚下之路、规则之路、心灵之路联通太平洋两岸的全体成员”。显然，加强互联互通伙伴关系对话会和在北京APEC峰会上的讲话，标志着习近平互联互通思想的成熟，互联互通伙伴关系成为一种外交关系的新模式。此后，在博鳌亚洲论坛、金砖国家领导人乌法峰会、二十国集团（G20）布里斯班峰会、联合国大会等多个国际场合，习近平在讲话中不断丰富加强互联互通的内涵，呼吁“加快全球网络基础设施建设，促进互联互通”，逐步形成了构建新型国际关系和构建人类命运共同体的外交和国际关系思想，推动国际互联互通成为中国特色大国外交思想的重要组成部分。

为促进国际互联互通，中国在外交实践中不断推出新措施，比如提出包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通“五通”建设任务在内的“一带一路”倡议，发起成立亚洲基础设施投资银行和丝绸之路基金，支持二十国集团成立全球基础设施中心，支持世界银行成立全球基础设施基金，通过设立专项优惠贷款、成立专项基金、倡议组建多边金融机构等方式，为国际基础设施互联互通融资等关键环节提供切实便利。推动与东盟国家和上海合作组织成员之间基础设施互联互通向纵深推进。加强国际互联互通不仅成为中国特色大国外交的重要体现，更成为全球发展与全球治理新的生长点。

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一个值得探索的重要理论问题是，为什么中国外交日益重视加强国际互联互通？应该如何从理论上定位互联互通？ 它与已有的外交关系模式有什么区别和比较优势，其发展前景如何？ 迄今为止，对于这些理论问题，学界的相关研究还十分有限。更多的研究偏重于从政策解释的角度将互联互通作为中国外交政策的一个组成部分，而没有从外交和国际关系理论的高度定位其学理基础和理论潜能。因此，本文的基本观点是将互联互通作为外交理论的创新，聚焦于互联互通的学理基础和理论贡献，以就教于方家。

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二、文献回顾及评价

从字面意思理解，国际互联互通涉及人地关系的问题，意味着国家之间的交往超越了自然环境和地理障碍的约束，实现了跨国交往的自由化和便利化。按照中国领导人的解释，国际互联互通是实现脚下之路（基础设施）、规则之路（治理体系）和心灵之路（社会文化）之间的彼此联通，在理论上涉及主权、政权和治权的让渡、转移和超越等敏感的复杂问题。能否真正跨越自然和人为的种种障碍，决定着互联互通的未来。其实，这些问题一直是国际关系和外交理论探讨的主题，按照理论立场的差异，围绕超越主权、政权和治权的问题，对加强互联互通有三种主导性的理论解释。

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（一）地缘政治理论

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地缘政治理论是国际关系中的理论之一，对现实主义国际关系理论做出了巨大贡献。在地缘政治理论看来，推动国际互联互通的主要意图是扩展权力，谋求陆权、海权、空权和太空权的扩张，最终指向是谋求地区或全球霸权。从艾尔弗雷德·塞耶·马汉的海权论到哈尔福德·麦金德的陆权论再到朱里奥·杜黑的空权论以及美国战略学者所谓“高边疆”的太空权论，都是强调对陆、海、空、天等特定空间以及重要的海峡、岛礁等战略交通要道和重要地理节点的控制，以谋取国际主导权。无论是尼古拉斯·斯皮克曼的“边缘地带” 理论还是兹比格纽·布热津斯基在“大棋局”中对立足于“地缘战略支点”、控制欧亚大陆建立稳定地缘均势的相关论述，都可以为国家间特别是大国之间的相互遏制提供理论支持。基于这一理论立场的学者基本上将中国推进“一带一路”建设、加强国际互联互通看作中国谋求地缘政治利益，意在谋取地区和全球霸权。

在地缘政治理论看来，中国之所以重视推进全方位的互联互通，是对美国亚太再平衡战略的地缘战略反应，是为了在周边地区拓展势力范围，是中国一整套地缘政治经济大战略。有的学者直接将“一带一路”视作中国版的“马歇尔计划”，是继马歇尔计划后全球最大规模的经济外交战略。有学者认为中国通过“一带一路”以“向西”缓和矛盾，打破美国的亚太包围圈，拓展国外市场。还有的学者从维系中国经济发展的能源安全角度，认为加强互联互通是为了从周边国家获取更多的能源供应，以突破国内能源资源供不应求、经济增速放缓的困境。的确，互联互通必然会涉及不同国家之间的利益协调，也必将塑造新的地缘政治格局。一些学者也承认“一带一路”将推动欧亚大陆的整合，有利于释放中国经济优势，塑造更加有利的战略态势。科林·弗林特等认为，“一带一路”在尝试超越传统的地缘政治思维。曾向红提出，“一带一路”倡议提供了认识世界新的想象空间，超越了传统“中心—边缘”的思维模式，具有克服“海权—陆权”两分法的潜力。刘文波也指出，“一带一路”以推进中国陆权、海权建设为目标，陆海并进，必须选择全新的地缘战略体系，把推动基于共同发展的中国与周边国家利益共同体和命运共同体的建设作为地缘战略的首要选择。

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总体来看，根据地缘政治理论的逻辑，推进基础设施互联互通很容易被解读为对生存空间、生存资源的扩张与控制，将开展“基础设施外交”的原因归于中国以经济手段对周边国家进行全方位控制、推进自身国家战略、攫取私利。若秉持地缘政治理论，也极易将中国的“一带一路”与“二战”结束后美国为冷战而提出的“马歇尔计划”相提并论，进而对互联互通产生严重误读，比如无法解释中国推动互联互通伙伴关系完全没有意识形态的输出，更不是以建立中国与某国的特殊关系为目的；也无法解释中国为什么没有为经济合作、援助项目附加任何政治性条款。一个典型的案例是中国与东盟国家在长期进行基础设施互联互通合作的同时，双方也一直对南海的相关岛礁存有争议。中国在与哈萨克斯坦建立能源、铁路、公路等互联互通基础设施的同时，双方也一直存在着跨界水资源的争端。贯穿始终的是中国官方所秉持的和而不同、求同存异方针，与地缘政治理论强调权力扩张和控制的逻辑完全不同。因此，按照地缘政治理论对中国外交中的互联互通进行的解读存在一定偏颇。推进互联互通并非中国对生存空间、生存资源的扩张，而是一种互利共赢的外交新模式。在这个意义上，中国与沿线国家的互联互通更像是“鱼水关系”，美国与这些国家的经济关系则更多是“油水关系”。理解互联互通的外交实践，需要超越传统地缘政治空间扩张和利益争夺的新的理论解释。

（二）区域一体化理论

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与地缘政治理论不同，区域一体化理论并不强调权力的扩张，而重视权力的主动让渡和客观转移。从早期功能主义戴维·米特兰尼的扩展学说和厄恩斯特·哈斯的“外溢” 理论，到美国普林斯顿大学教授安德鲁·莫拉维切克的政府间主义一体化理论和形形色色强调网络化治理的超国家主义，一体化理论催生了优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和完全的经济一体化。目前，存在着欧洲联盟、北美自由贸易区、东盟等众多一体化形式，其中一体化程度最高的区域经济集团是欧盟。

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根据一体化理论的解释，中国外交推动的全面互联互通主要目的是创造一个一体化的区域合作架构，尝试与周边地区构建一个有着较少壁垒限制和摩擦冲突的经济一体化区域，将其他国家的政治经济纳入一个统一的区域合作架构中。一些学者把互联互通经济学理解为区域一体化的逻辑，通过对东盟互联互通的案例分析发现，互联互通被东盟用作推进一体化的手段。比区域一体化更激进的看法是认为中国意在推进去全球一体化，“一带一路”将开创新型全球化道路。还有的学者从国际秩序的角度，认为中国加强互联互通，最终目的是挑战以规则为基础的现有国际秩序，构建一个替代性的秩序。随着“一带一路”和国际互联互通的推进，此种一体化的逻辑也日益引起印度、美国、澳大利亚、东盟、日本和欧洲等国家的警惕，认为中国推进互联互通实际上是将世界纳入“中国模式”的发展轨道，是在输出“中国模式”，对其他国家的政治经济制度是一种“威胁”。

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事实上，周边地区对区域一体化的诉求并不强烈。在东南亚，虽然作为区域一体化尝试的中国—东盟自贸区在2010年建立，但随之而来的是“中国威胁论”不绝于耳，东南亚国家纷纷在安全上加强与美国的合作，实施对中国的“对冲战略”，甚至在南海争端上公开挑战中国。在南亚地区，面对中国与巴基斯坦、斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国、尼泊尔等国家的基础设施互联互通项目，印度的立场十分消极，不仅在孟中印缅经济走廊上迟迟没有动作，而且挑起了与中国的边境对峙事件，阻碍中国加入南亚区域合作联盟（SAARC）。在中亚地区，由于中亚国家与俄罗斯在历史、文化、经济、军事、政治等多方面的联系，区域一体化进展缓慢，但中亚各国与中国的基础设施互联互通合作却在如火如荼地进行，这是一体化理论无法解释的。在非洲，区域一体化理论对中国帮助非洲大陆改善互联互通现状的解释力明显远远不足，依照区域一体化理论的逻辑，中国在非洲开展的“基础设施外交”活动将丧失动力，但这与现实并不相符。因此，若基于区域经济一体化理论理解基础设施互联互通，无法解释互联互通项目获得欢迎但区域一体化进展缓慢的悖论，甚至很有可能将中国改善互联互通误解为中国进行贸易转移或者淘汰落后产能的战略。因此，诚如苏长和所言，“一体化理论涉及主权让渡问题，用以解释中国与周边国家的合作乃至东亚合作，有很大的局限性，且在政策上容易导致周边中小国家与中国合作的疑虑和戒心”。要想真正理解中国的互联互通外交实践，必须在理论上突破区域一体化理论中的“区域内外”观念或“利益你我”模式，确立一种替代的理论解释。

（三）社会建构理论

社会建构理论是20世纪90年代后兴起的一种国际关系理论，倾向于从社会学视角看待世界政治和国际关系，注重国际关系中所存在的社会规范结构而不是经济物质结构，强调观念、规范、认同和文化在国家行为及利益形成过程中起着重要作用，尤其是建构性作用。主要代表人物和理论有尼古拉斯·奥努夫和亚历山大·温特的社会建构理论、彼得·卡赞斯坦的文化规范理论、玛莎·芬尼莫尔的国际规范理论和中国学者秦亚青的关系理论等。

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根据社会建构理论的逻辑，中国推进国际互联互通主要源于中国领导人对人类命运共同体、共商共建共享的全球治理观等观念的建构。秦亚青和魏玲指出，“一带一路”合作实践是基于共商共建共享的全球治理观。秦亚青提出了一种替代性的解释理论，即“国际政治的关系理论”。该理论在世界政治领域是一个“体系层次理论”，“重点强调国家间的互动实践以及社会过程的独立本体地位，社会过程在建构国际规范与国家身份的过程中起重要作用”。显然，在秦亚青看来，中国推动的国际互联互通很可能是由中国文化中的思想认识决定的。曾向红认为，以“一带一路”建设为代表的国际互联互通是一种战略叙事，可被称为太极式想象，该构想有可能为“天下制度”奠定物质基础、超越了传统“中心—边缘”的思维模式、具有克服“海权—陆权”两分法的潜力，还能为中国加强与“一带一路”国家或地区开展合作提供诸多启示。陈伟光则认为，互联互通有助于塑造“关系”，进而有利于中国与“一带一路”国家形成共识、塑造命运共同体的认知基础。关系治理与规则治理在“一带一路”建设中可针对不同成员、不同阶段以及不同议题发挥替代性和互补性功能，以增进“一带一路”建设及治理绩效，最终打造命运共同体。张峰认为，中国推进互联互通是中国文化的路径依赖影响。也有学者质疑它打着对外投融资的旗号，意在通过资金和项目输出对其他国家输出“亚洲价值观”。

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事实上，作为一种物质现象和社会现象，中国与世界的互联互通早在改革开放之初就开始了，从那时起，中国便与周边国家、非洲国家开展基础设施互联互通领域的合作，只不过彼时中国对自身与他国的关系的认识还未达到命运共同体的高度，国家主权、民族利益仍是中国在开展对外交往时的重要依托，仍以发展自身经济、打造自身实力、营造稳定安全的发展环境为主要诉求。因此，国际互联互通很可能是在总结国内实践经验和国际实践经验的基础上逐渐形成的，政府、学界、民间对命运共同体概念的讨论也是逐步升温的。因此，社会建构理论的解释与中国的外交实践并不完全符合，我们需要确立一种真正能够站得住脚的解释。

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三、生态制度理论：一种外交理论的分析框架

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从上面的分析来看，西方国际关系和外交理论中的地缘政治理论、区域一体化理论和社会建构理论均无力对中国外交中的互联互通实践做出合理解释，主要原因是对中国所处特殊生态环境的忽视。地缘政治理论基本上无视生态环境因素，把陆地、海洋、天空和太空仅仅看作对象性的存在，是检验国家之间权力关系和一个国家所拥有实力资源的标的物，始终矗立在人与生态的张力关系中，没有将缓和人与生态的关系看作一个变量，而是假定人与生态的关系是不变的，互联互通意味着权力的扩张和霸权合作的确立。区域一体化理论与地缘政治理论类似，也没有把生态因素纳入分析框架，只是强调权力关系在理性的驱动下发生结构性变化，通过制度改革和创新来实现利益分配，互联互通意味着制度发生改制、转制和创制的调整。地缘政治理论和区域一体化理论由于忽视生态因素的影响，仅仅从权力和制度的形式层面探讨国际合作和互联互通，缺乏对互联互通的实质层面和系统效应的整体理解，从而很容易导致“水土不服”的问题。社会建构理论的贡献在于看到权力结构和制度安排背后的观念、规范、文化和认同等因素的影响，意识到每一个不同的文明体均有着独特的文明和文化传统等主观维度的情境性因素，部分地克服了地缘政治理论和区域一体化理论的局限，但是依然没有看到自然环境、地理禀赋、生产方式等客观维度的情境性因素。

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针对上述三种理论所存在的缺陷，本文的研究引入了生态系统的新变量，考察决定中国推动互联互通的动态动力以及由其所决定的多样性制度特征。本文的研究假设是中国之所以将推动基础设施互联互通作为重要外交议题，是中国与世界关系变化的生态结构决定的。进一步的假设认为，中国与周边生态结构的多样性决定了互联互通制度供给的多样性，多样性的制度塑造了中国在不同地区外交的多样性偏好。生态制度主义理论与建构主义理论的不同之处在于因果关系是否出现了本末倒置，建构主义认为存在命运共同体的认知，因而生态环境发生改变。但是生态制度主义认为，由于生态环境的改变从而改变了相关的认知。其基本解释框架如图2所示。

                               
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（一）研究问题：理想的外交关系模式是什么

在解释国际关系中的冲突与合作现象时，现有理论更多聚焦于国家与国际体系的互动。现实主义者意识到国家与国际体系的势力平衡规律，将理论注意力集中在关于权力转移及其引发的外交和国际关系后果上，提出了“安全困境”“修昔底德陷阱”“结盟”“追随”“软制衡”等众多理论成果。制度主义者意识到国家与国际体系的制度竞争，主要关注相互依赖、一体化、国际机制、国际制度等理论，其落脚点无非就是创制、改制和转制的问题。社会建构理论则强调国家与国际体系中的观念、规范、身份、文化等情境性因素，提出了规范理论、文化理论、关系理论等。但是，这些理论贡献都局限于国家与国际体系的互动过程，都是围绕解决人与社会的关系展开的。然而，外交和国际关系不是发生在真空之中的，在受到人与社会关系制约的同时，更受到人与自然关系的制约，而且往往是人与自然的关系决定人与社会的关系。诚如马克思所说：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难。”生态制度理论从人与自然关系的角度考察国家与生态体系的互动关系，并不解释国家与国际体系的关系，与现实主义理论、制度主义理论和社会建构论之间不是竞争性解释，而是补充性解释。

因此，对生态制度论而言，国家之间能够建立什么样的外交关系模式，不仅取决于国际体系内在规律的影响，而且取决于生态体系内在规律的影响。于是，问题的关键是如何界定生态体系。作为一个生态学概念，生态体系主要处理人与自然的关系，包括人口、资源、环境和发展之间紧密复杂的相互关系，核心是有机体和环境的动态平衡。生态制度理论假定，国家是一个个的有机体，国家之间的关系发生在一定的生态环境之中，受到生态环境的制约。国家之间建立什么样的外交关系模式，除了受到国家之间的权力斗争、制度竞争和认同建构的影响外，还受到生态环境因素的强有力影响，只有在国际体系与生态系统实现了动态平衡基础上所建立的外交关系，才是最理想和最稳定的关系模式。

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（二）控制变量：制度包容

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关于理想的外交关系模式是什么，近代以来思想家们进行了不懈探索。现实主义理论家倾向于认为理想的外交关系模式是力量平衡的外交关系。为此，欧洲国家创立了以争夺势力范围和殖民扩张为主要内容的强权政治模式，奉行殖民主义、强权政治、胜者为王、弱肉强食、优胜劣汰的丛林法则，造成了无数的冲突和战争。自由主义理论家倾向于认为理想的外交关系模式是制度化（或者意识形态化）的外交关系。自第一次世界大战后，美苏两国对欧洲外交关系模式进行了修正，推动民主化、社会化和制度化的外交关系，尤其是在第二次世界大战结束后确立了以意识形态对抗和霸权争夺为推力的霸权政治模式，奉行霸权主义、零和游戏、赢者通吃的霸权法则。无论是苏联推动的“社会主义大家庭”，还是美国推动的“自由民主阵营”以及冷战后的“民主输出”，一直到20世纪90年代的“华盛顿共识”，在看待经济和社会发展问题上，都是强调社会制度和意识形态本位，以制度改革作为前提条件。罗伯特·基欧汉等一大批制度主义者在分析国际制度因素时，也把制度看作促成国际合作的主导因素，结果在中东、中亚、非洲、拉丁美洲等地区都陷入困境，引发了无数人间悲剧。

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与这些既有理论不同的是，生态制度理论认为，理想的外交关系模式是人与自然、社会处于动态平衡的外交关系。一方面，生态制度理论承认制度因素对于经济和社会发展的重要意义，更完善的制度安排有助于释放更高的发展潜力、降低交易成本以及促进信息交流，认为对制度进行结构性改革有助于推动国家发展。同时，生态制度理论也承认在特定政治经济和生态体系背景下形成的存量制度的合理性和必然性。另一方面，生态制度理论也重视在尊重和不对现有制度进行调整的前提下，通过推进国际互联互通过程，累积社会信任和社会资本，为制度变迁创造条件，积蓄能量。总之，生态制度理论认为，重要的问题不是进行制度革命，而是在不改变现有制度的框架内，通过推动国家之间的互联互通，实现国家与生态体系的动态平衡。当然，这一过程是不平衡与平衡的统一，不平衡是绝对的，平衡往往是相对的。推动互联互通的具体方式和过程则是根据现有制度框架和生态体系特征高度权变的。

（三）自变量：互联互通

互联互通是生态制度理论的核心概念，它原本是一个技术用语，用来指电信网间的物理连接，意味着某个运营商的设施和属于它的客户的设备之间的一个连接（设备间互联），也可以是两个（或更多）运营商之间的连接（网间互联）。在美国法律中，互联互通被定义为“两个或多个网络的链路，用于通信流量的双边交换”。因此，互联互通在本质上是一种跨网络运作，互联互通在生态学上意味着创造了一种生态结构，它具有纵向上的时间结构和横向上的营养结构。从时间结构来讲，一旦互联互通的格局确立，在特定时间范围内保持相对稳定，将对社会有机体起到根本的约束效力。从营养结构来看，特定的互联互通格局将对生态体系内的其他有机体持续产生影响，犹如日出日落对万物的影响，包括物质代谢、信息交流和能量交流三个基本方面的影响。

基于时间结构和营养结构两个维度对存在于生态体系中的行为体所形成的影响力，互联互通创造了一种基于生态网络的权力关系，我们将其界定为网络型权力。与传统上国家基于领土垄断确立的主权型权力不同，互联互通创造了一种网络型权力，这一权力不是基于对社会资源的国家垄断而产生的权力，而是基于互联互通所形成的社会网络对话、交换和分享而获得的权力。衡量网络型权力不再以军事实力、经济实力和文化实力等实力指标来测量，而是以互联互通的水平来确定。具体来说包括三个指标。

一是联通度。“要想富，先修路。”基础设施联通是测量互联互通的首要指标。基础设施联通，就是要以立体化的思维指导各类基础设施规划、建设、管理，将基础设施建设项目与沿线国家政府部门、企业和社会捆绑在一起，确立一个集规划、建设、管理、服务于一体的互联互通平台，形成一个多利益相关方共同参与的立体化治理体系，真正建设一条超越地缘政治和文明隔阂的互利共赢之路、彼此信任之路与和平发展之路。

二是熟识度。在推动基础设施互联互通的同时，还要推进人员交往和文化交流的互联互通。因为基础设施的互联互通不是最终目的，最终目的是通过推动基础设施互联互通，使得天堑变通途，服务于人员之间的交往。人员交往的频率越高，国家之间的熟识度越高，就会逐渐从“陌生人社会”转变为“熟人社会”，累积社会资本和社会信任。因此，在基础设施互联互通之后，需要测量沿线国家民众之间的熟识度以及与之相关的交往的范围、交往的频率和交往的质量，从中测量互联互通的水平。

三是治理度。互联互通不仅是一个设施和人文的联通，更是治理的联通。如何在设施和人文联通的基础上构建制度、分配权责、活化集体行动、履行规则规范等，是互联互通无法回避的问题。互联互通的治理是跨国家、跨领域和跨行为体的复合治理，诚如全球治理委员会的报告所言：“全球治理被认为主要是由国家间关系构成的，但现今却不仅涉及国家和国家间的范围，而且包括了非国家组织、公民运动、跨国企业、学术团体以及公众舆论。”目前，针对治理质量测量的诸多指标被不断创建出来，世界治理指数（WGI）是影响较大的综合性指标，包括腐败监管指数、政府效能指数、政治稳定指数、监管治理指数、法律制度指数、民主自由权利指数等，这些都可以为测量互联互通的治理度提供参考，为互联互通治理提供一个与居民消费价格指数（CPI）类似的基于人们感知的复合指数。

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四、中国—东盟自贸区的互联互通

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在中国外交全局中，互联互通目前主要集中在中国与周边国家的外交中。改革开放以来，沿海、沿边、沿江和内陆梯次开放，中国的对外口岸越来越多，与世界互联互通水平不断提高。据统计，中国口岸由1978年的51个增至2013年的285个，基本形成了全方位、多层次、立体化的口岸开放格局。口岸运量大幅增长，2013年全国进出口货物达36亿吨，出入境人员达4.5亿人次。尤其是习近平在2013年提出“一带一路”倡议以来，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通为主要内容的“五通”建设明显加快。从2016年起，北京大学全球互联互通中心定期发布评估互联互通的“五通指数”。评估报告认为，与“一带一路”其他国家相比，从中国与东盟国家之间的五通指数综合排名来看，东盟国家整体得分较高，在63个“一带一路”国家中排名均在前35名，而且前10名中有4个东盟国家。相比之下，中国和中亚及其蒙古国的五通指数仅次于东南亚，表现为在政策沟通和设施联通上比东南亚紧密，但在贸易畅通、资金融通和民心相通上要弱一些（如图3）。因此，选择在与中国互联互通方面做得最好的中国—东盟自由贸易区进行案例研究，对于分析互联互通推动中国外交关系的新变化及其特点具有较高的学术意义和实践意义。

东南亚国家是中国的重要邻居，山水相连，命运相关。历史上形成了一个规模庞大的华人社会及其主导的商品贸易、技术互换和资金流动网络，一直存在于从日本海到印度洋之间的辽阔区域内，实质性地影响着中国与东南亚国家的关系。而从东南亚国家的角度看，东盟一贯追求大国平衡的外交战略，发挥东南亚特殊的地理枢纽作用，形成一种“东盟＋N”的局面，并不谋求与中国保持超越其他各方的特殊关系。就东南亚国家和中国的关系而言也存在很大的国别差异，中南半岛国家老挝、柬埔寨、缅甸与中国有着较好的传统关系，东南亚其他国家则更多地对中国崛起存在担忧。在此背景下，究竟应该建立一种什么样的中国—东南亚外交关系，是维持一个“分而治之”的东南亚地区对中国更有利，还是构建一个“和而治之”的东南亚地区对中国更有利，历来是中国外交面临的重要课题。

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在美苏对抗的冷战格局高压下，中国对东南亚地区的外交按照社会制度和意识形态划线，基本上是“分而治之”的外交关系。1967年8月8日，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国五国在泰国曼谷建立了以“对付地区共产主义运动的扩张”为宗旨的东南亚国家联盟（ASEAN），中国将其定性为帝国主义的工具，基本上采取反对态度，甚至一度与印度尼西亚断交。中国在东南亚地区外交上十分孤立。

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中国对东南亚逐步改变“分而治之”的外交关系是在冷战结束后。当时，为突破西方国家对中国进行制裁造成的外交孤立，中国在外交上瞄准亚洲地区，提出“稳定周边、立足亚太、走向世界”的外交新思路，积极寻求与亚太地区国家建立外交关系、参与亚太区域合作进程。一个具有里程碑意义的事件是，1991年７月，中国时任外交部部长钱其琛出席第24届东盟外长会议开幕式，成为东盟的全面对话伙伴国，这是中国与东盟的首次接触。1991年11月，中国加入范围更大的亚太经合组织。1993年，受东盟国家的邀请，中国参与了作为政治和安全框架的东盟地区论坛（ARF）。特别是当1997年亚洲金融危机爆发之后，在国际货币基金组织和世界银行都无能为力的情况下，中国坚持人民币币值稳定，并向泰国、印尼等国伸出援手，提供金融帮助，有效遏阻了危机的蔓延，赢得了东南亚国家的认可。1997年12月，江泽民出席东盟—中日韩首脑非正式会议，并与东盟国家领导人举行了单独会议，发表了《中国—东盟首脑会议联合声明》，确立了中国—东盟21世纪睦邻互信伙伴关系的方向和指导原则。中国与东南亚国家的外交关系步入了互联互通的发展轨道。

为进一步深化中国与东南亚国家的关系，中国提出了一系列深化互联互通的构想。1999年，时任国务院总理朱镕基就在马尼拉召开的第三次中国—东盟领导人会议上提出加强中国与东盟自由贸易区联系的提议。2000年11月，朱镕基在新加坡举行的第四次中国—东盟领导人会议上首次提出在世界贸易组织（WTO）承诺基础上建立更加互惠的中国—东盟自由贸易区的构想，并建议在中国—东盟经济贸易合作联合委员会框架下成立中国—东盟经济合作专家组。经过专家组的充分研究，认为中国—东盟建立自由贸易区对东盟和中国是双赢的决定，建议中国和东盟用10年时间建立自由贸易区。这一建议得到中国—东盟高官会和经济部长会的认可后，于2001年11月在文莱举行的第五次中国—东盟领导人会议上正式宣布10年内建成自由贸易区的目标。其中，基础设施互联互通就是一个重要的内容，朱镕基对建设泛亚铁路、建立交通部部长会晤机制、援建昆明—曼谷公路做出了积极的表态。同时，2002年，中国与东盟签署《南海各方行为宣言》，向外界发出双方愿致力于维护南海地区和平与稳定，以和平方式处理本地区争议的积极信号。2002年11月4日，在柬埔寨首都金边举行的第六次中国—东盟领导人会议上签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，正式启动中国—东盟自贸区建设进程，决定到2010年建成中国—东盟自由贸易区，中国与东盟关系在互联互通的推动下驶入一个快车道。2003年10 月7日，中国签署《东南亚友好合作条约》，成为首个加入该条约的非东盟国家。2004年，中国—东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》（简称《货物贸易协议》）和《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》（简称《争端解决机制协议》），启动了对东盟7000个税目产品的降税。2007年，中国与东盟又签署了中国—东盟自贸区《服务贸易协议》，标志着自贸区建设进入实质性执行阶段。2009年8月15日，《中国—东盟自由贸易区投资协议》签署，标志着主要谈判结束。2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式建立，涵盖18亿人口，国内生产总值（GDP）接近6万亿美元，贸易额达4.5万亿美元，是世界上由发展中国家组成的最大的自由贸易区。

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然而，随着中国综合国力超过日本成为第二经济大国，中美关系的结构性矛盾日益显现。从2010年开始，美国启动了亚太再平衡战略，中国外交越来越感受到来自美国日益上升的战略压力。同时，东南亚国家也开始出现分化，一些国家为谋求自身利益，出现了追随美国对抗中国的战略倾向，大部分东南亚国家对中国实行“对冲”战略，即在经济上依靠中国，在安全上依靠美国。面对新的战略态势，究竟是对东南亚国家区别对待，还是坚持互联互通的思路，中国学界展开了一场热烈的讨论。中国政府也对中国的周边外交做出了新的调整和部署。

作为对美国再平衡战略的一种回应，自2012年以来，亚太地区越来越成为中国外交的优先方向。2013年10月24日，中国召开周边外交工作座谈会，习近平在会上强调，无论是从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义。习近平认为，思考周边问题、开展周边外交要有立体、多元、跨越时空的视角。在周边外交工作座谈会上确立的我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。习近平指出，“要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展”。显然，中国确立的周边外交思路仍然是推动中国与周边国家的共同发展。具体到东南亚国家，2013年10月，习近平在印度尼西亚国会提出建设“中国—东盟命运共同体”。2014年11月28—29日，习近平在中央外事工作会议上对周边外交工作做出了进一步的阐述，强调周边外交要致力于打造周边命运共同体，“深化同周边国家的互利合作和互联互通”。2017年10月，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会报告中继续强调，“按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针，深化同周边国家关系”。2017年，中国国务院新闻办发布《中国的亚太安全合作政策》白皮书，强调中国在亚太地区积极倡导推动构建澜沧江—湄公河国家命运共同体和中国—东盟命运共同体，推动构建亚洲命运共同体和亚太命运共同体。不难看出，构建周边命运共同体成为中国与东南亚国家外交的基本框架。无论是21世纪海上丝绸之路的倡议，还是澜沧江—湄公河对话合作机制的倡议，基本精神都是坚持推动互联互通，致力于推动建立区域合作架构和周边命运共同体。

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总体来看，中国在与东盟及其成员国的外交上确立的是互联互通的关系模式。这一模式的逻辑是在尊重和不触动各国政治制度和已存在的区域合作机制的前提下，通过深化政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，逐步汇集各方共识，推动建立各方接受的区域合作架构。具体来说，这一模式具有三个特点。

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第一，基本精神是“和而治之”而非“分而治之”。与“分而治之”把东盟分割为不同的部分进而确立远近亲疏关系的做法不同，“和而治之”将东盟作为一个整体，但又尊重彼此差异，不强调制度的一体化。从2003年开始，中国就确立了“与邻为善、以邻为伴”的外交方针和“睦邻、安邻、富邻”的外交政策，在深化与东盟各成员国双边互联互通的基础上，更重视与东盟的互联互通。从2008年年底开始，中国政府向东盟派驻大使，资深外交家和国际法专家薛捍勤成为首任大使。2010年，中国—东盟自由贸易区成立。2011年11月，中国—东盟中心正式成立。2012年9月，中国驻东盟使团成立。2013年10月，习近平访问东南亚国家，倡议携手建设更为紧密的中国—东盟命运共同体，共同建设21世纪海上丝绸之路。李克强在2013年第16次中国—东盟领导人会议上提出中国—东盟“2+7 合作框架”。即便是在美国亚太再平衡战略的压力下，中国也始终坚持把东盟作为一个整体，坚持“和而治之”而非“分而治之”，受到东盟国家普遍欢迎。

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第二，重视基础设施互联互通的先导效应。在中国深化与东盟及其成员国互联互通的过程中，始终把基础设施互联互通建设作为重要内容，针对东盟各国普遍存在的基础设施建设落后、缺乏技术和资金支持等困难，大力帮助东南亚地区国家发展基础设施，突破互联互通对发展的瓶颈效应。从2009年开始，中国领导人几乎在每一次会议上都强调“构筑互联互通的区域基础设施网络”。21世纪海上丝绸之路建设的推进以及亚洲基础设施投资银行、丝路基金等正式成立，为中国—东盟命运共同体建设注入了强劲的动力。

第三，尊重现有合作框架和制度，不以改变他国制度和输出模式为目标。在东南亚国家存在着众多合作框架和合作机制，甚至存在“制度过剩”的问题。中国的做法是不以挑战现有合作框架为目标，不以输出发展模式为使命，没有挑战其他国家的主权、政权和治权。目前，中国与同盟确立了领导人会议、9个部长级会议机制和5个工作层对话合作机制，使中国和东盟的关系推进到日常化沟通协作的程度。同时，中国还坚定支持东盟在东亚合作中的中心地位，中国在东盟与中日韩（“10+3”）合作、东亚峰会、东盟地区论坛、亚洲合作对话、亚太经合组织、亚欧会议、东亚—拉美合作论坛等区域和跨区域合作机制框架下保持良好沟通与合作，充分发挥各种合作框架的积极性，不断汇集各方共识，形成发展合力。这与“华盛顿共识”和区域一体化方案形成了鲜明对比。

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五、结论

在关于中国崛起的研究中，一个引发各方争论的话题是崛起困境。这一观点往往从国家中心主义的现实主义逻辑出发，认为一个国家的崛起必定会引发周边国家的制衡。除非这一崛起国家通过战争赢得周边国家对其霸权的追随和服从。制度主义者虽然不如现实主义者那样夸大权力竞争的张力，也认为必定存在着制度竞争，崛起国要么创造一种新制度，要么顺从现有的制度框架。社会建构理论尽管淡化了制度竞争的压力，但仍然强调文化规范和价值观念的决定性意义。然而，中国在对外关系中却采取了一种不同于霸权合作、一体化和规范变革的方案，而是在不挑战现有制度和规范的前提下，通过深化互联互通，推动建立周边命运共同体的治道方案。

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为了从理论上解释中国对外关系中的周边命运共同体战略，本文提出了生态制度理论的分析架构，运用生态体系和制度两个变量来分析互联互通的理论基础。通过对中国—东盟命运共同体建设的案例研究发现，周边命运共同体的外交关系是在尊重现有制度的前提下，通过推动基础设施的互联互通以及其他各方面的互联互通，不断调适中国崛起与周边国家的生态平衡，累积相互信任和社会资本，最终致力于构建周边命运共同体，取得了重大进展。相比美国在东亚推动霸权下合作的“分而治之”逻辑，中国的互联互通遵循的是更具包容性和更加灵活的“和而治之”的逻辑。相比欧洲区域一体化的“制度本位”的制度优先逻辑，中国的互联互通更强调“过程本位”和“结果导向”的治道优先。这一道路之所以成为可能，是因为它并未挑战已有的国际体系和国际制度，而是改变了中国与周边地区的生态体系，从而走出了一条外交和国际关系的新路，有着强大的生命力。

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“朋友越走越近，邻居越走越亲。”2014年11月8日，习近平在“加强互联互通伙伴关系”东道主伙伴对话会上的讲话中指出：“我们要建设的互联互通，不仅是修路架桥，不光是平面化和单线条的联通，而更应该是基础设施、制度规章、人员交流三位一体，应该是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大领域齐头并进。这是全方位、立体化、网络状的大联通，是生机勃勃、群策群力的开放系统。”习近平的这一阐述深刻地表达了互联互通的内涵，是新时期全球共同发展的“中国方案”，也是新时代一系列中国外交倡议的基本精神。诚如习近平所言，“一带一路”和互联互通是相融相近、相辅相成的。如果将“一带一路”比喻为亚洲腾飞的两只翅膀，那么互联互通就是两只翅膀的血脉经络。展望未来，中国外交应在已经取得的成就的基础上，进一步凝练互联互通的外交精神、战略框架、互动规范和沟通模式，不断开创人类命运共同体和中国特色大国外交的美好未来。

文章来源：世界经济与政治

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作者：赵可金，清华大学社会科学学院副院长、全球共同发展研究院副院长、长聘教授，兼任教育部区域国别研究基地专家委员会委员、全国高校国际政治研究会常务理事、中国人民争取和平与裁军协会理事、吉林大学公共外交学院客座教授、北京外国语大学公共外交中心高级研究员、察哈尔学会高级研究员等学术职务；翟大宇，清华大学国际关系学系博士生