金永明：新时期东海海空安全机制研究

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 04:58:45

摘要：中日双方为实现两国首脑将东海成为和平、友好、合作之海的愿望，经过长达10年的努力，终于在2018年5月签署了《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》，实现了管控东海海空安全的阶段性目标。但起源于美苏之间的海上事故防止协定目的是为了弥补海洋法规则的缺陷、避免海上安全事故和不测事态，所以具有临时性的特点，并不是最终解决海上安全冲突的具体措施，同时要使其发挥作用必须通过后续会谈、充分协商、事先通报和遵守规范等方法和手段提升互信。在中日两国对东海海域划界的原则和方法尤其对钓鱼岛主权归属发生严重对立的情况下，各国为依法维护自己的权益，势必依然会在东海海空发生安全冲突和不测事态，所以在遵循已经达成的原则性共识和制度的基础上，进一步就东海争议问题包括钓鱼岛问题展开实质性磋商并达成新的共识，无疑是构筑建设性安全关系和发展契合新时代要求的中日关系的重要基础和基本保障。为此，抓住中日两国拟将启动的东海资源开发磋商时机十分关键，两国如能在钓鱼岛问题上有所进展，则能为确立契合新时代要求的中日关系的性质和定位发挥关键性作用。

  关键词：东海海空安全；海上事故防止协定；东海问题争议；若干思考

一、研究的界定与问题的提出

  本文的研究范围，在时间上界定为自2014年以来中日为努力改善两国关系的低迷状态而作出的努力；在内容上界定为2018年5月9日中日两国防务部门之间签署的“海空联络机制谅解备忘录”（2018年6月8日生效）以及与其创设有关内容的研究。正如中日两国政府首脑于2018年11月30日在出席阿根廷布宜诺斯艾利斯G20峰会见面时所确认的那样：“没有东海的安定，就没有中日关系真正的改善和发展”。同时，中国国家主席习近平于2019年6月27日在大阪G20峰会会见日本首相安倍晋三时，双方达成了积极推动构建建设性安全关系，以逐步确立稳固的战略互惠互信的共识。所以，对安定东海问题的海空联络机制或海空安全机制进行研究，对于进一步理解其在东海问题中的重要性，改善和稳固中日关系包括发展建设性安全关系有重大的价值和作用。
  本文言及的“新时期”重点指2018年中日两国关系回到正常轨道以来，鉴于国际国内情势应发展中日关系的共识，以及从构筑契合新时代要求的中日关系的提出到稳固两国面向未来中日关系确立之间的过渡时期。而这种“过渡期间”及其时间长短特别考验两国对重大敏感问题包括东海问题的管控和处理，并严重影响两国构筑建设性的安全关系和契合新时代要求的两国关系的使命和目标。所以，此“过渡期间”的“新时期”需要面向未来的新理念的引领和契合新时代要求的新举措的具体实践，才能不断地稳固和升华中日两国之间达成的战略互惠互信共识及定位。

二、东海海空安全机制的创设及发展进程

  众所周知，东海海空安全机制的标志性文件为，中国政府总理李克强在访问日本时于2018年5月9日中日两国防务部门之间签署的《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》。
  在中日两国防务部门之间创设海空联络机制的目的，主要为：增进中日两国之间的相互理解和相互信赖，强化防卫合作；避免不测事态；防止海空不测事态发展到军事冲突或政治外交问题。其主要内容包括举行两国防务部门之间的年度会议和专门会议；开设中日防务部门之间的热线电话；规定中国人民解放军和日本自卫队舰船和航空器之间的联络方法。
  总之，在中日两国防务部门之间缔结的海空联络机制谅解备忘录，是两国各界经过10年协商努力的结果。为此，有必要阐述缔结此谅解备忘录的发展历程。

  （一）建立海空联络机制的提出

  例如，应日本国政府邀请，中国国务院总理温家宝于2007年4月11日至13日对日本进行正式访问时发布的《中日联合新闻公报》（2007年4月11日）指出，“加强两国防务当局联络机制，防止发生海上不测事态”。这既是对日本内阁总理大臣安倍晋三于2006年10月8日至9日对中国进行正式访问时发表的《中日联合新闻公报》（2006年10月8日）内容“双方同意通过中日安全对话和防务交流，增进安全领域互信”的回应；也为中日两国于2008年5月7日签署《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》中的内容“加强安全保障领域的高层互访，促进多层次对话与交流，进一步加深相互理解和信任”、“共同努力，使东海成为和平、友好、合作之海”规范提供了基础。同时，以这些内容和精神为基础，中日两国外交部门于2008年6月18日公布了《中日关于东海问题的原则共识》文件，为实现使东海成为和平、友好、合作之海目标跨出了第一步。换言之，尽管《中日关于东海问题的原则共识》仅具政治意愿的文件，不具有法律拘束力，但其对于东海问题的稳定和解决具有方向性的指导作用，而对于在东海具体实施共同开发、合作开发的方式及利益分配等事项，则需要在中日双方之间进行协商后缔结条约确定。

  （二）海空联络机制的谈判

  自2007年4月中日两国首脑就缔结类似事故防止协定的海上联络机制达成意向后，于2008年4月到2012年6月间共举行了三次磋商，在磋商中基本就海上联络机制达成框架，但由于2012年9月日本对钓鱼岛三岛的“国有化”，致使磋商中断。同时，中国政府于2012年9月10日发布了钓鱼岛等岛屿的领海基线声明，中国国防部于2013年11月23日宣布了《中国关于划设东海防空识别区的声明》和《中国东海防空识别区航空器识别规则公告》，致使在东海海空发生事故和冲突的机会上升。
  为避免在东海海空发生不测事态及安全事故，改善中日关系，经过多方努力，于2014年9月23-24日在山东青岛举行了第二轮中日海洋事务高级别磋商会议，从而恢复了于2012年1月建立并于2012年5月在浙江杭州举行首轮磋商后因“船只冲撞事件”（2010年9月）和“国有化”中断的谈判进程。此外，随着中日两国政府代表于2014年11月7日《中日处理和改善中日关系四点原则共识》的达成，以及2014年11月10日中日两国首脑在北京举行的亚太经合组织领导人非正式会议（APEC）上的见面，中日两国意识到管控海上不测事态和危机管理的重要性，从而加快了海洋事务磋商进程。

（三）海空联络机制谈判的加速及文件的缔结

  在第二轮中日海洋事务高级别磋商中，双方原则同意重新启动中日防务部门海上联络机制。此后，中日海洋事务高级别磋商机制达成的共识进一步推动了海空联络机制谈判进程以及文件的缔结。例如，第三轮中日海洋事务高级别磋商（2015年1月22日）达成的共识指出，中日双方对2015年1月12日举行的中日防务部门海上联络机制第四轮专家组磋商取得的进展予以积极评价，同意争取早日启动防务部门海空联络机制，并就此进行磋商。第四轮中日海洋事务高级别磋商（2015年12月7-8日）达成的共识指出，两国防务部门就早日启动海空联络机制进行了沟通，同意继续就此进行协商；双方还就开展防务交流交换了意见。第五轮中日海洋事务高级别磋商（2016年9月14-15日）达成的共识指出，双方同意加快中日防务部门海空联络机制磋商进程，尽早举行第六轮专家组磋商；双方同意继续推进两国防务交流。第六轮中日海洋事务高级别磋商（2016年12月7-9日）达成的共识指出，双方积极评价防务部门海空联络机制第六轮专家组磋商，并一致同意为尽早启动运行该机制继续做出努力。第七轮中日海洋事务高级别磋商（2017年6月29-30日）达成的共识指出，双方同意尽早启动防务部门海空联络机制，并同意进一步推进防务交流。第八轮中日海洋事务高级别磋商（2017年12月5-6日）达成的共识指出，双方就建立并启动防务部门海空联络机制取得积极进展；双方同意继续加强防务部门间的交流，增进互信。第九轮中日海洋事务高级别磋商（2018年4月19-20日）达成的共识指出，双方就防务部门海空联络机制的建立和尽早启动取得了进一步进展，同意加快有关准备工作；双方同意继续加强防卫部门间的交流，增进互信，双方并具体讨论了今后的交流计划。
  可见，中日海洋事务高级别磋商机制达成的共识内容有力地推动了海空联络机制的创设，在中日防务部门之间缔结了海空联络机制谅解备忘录后，中日海洋事务高级别磋商机制达成的共识就转为如何实施和完善“海空联络机制”上了，以提升“海空联络机制”的效果和作用。
  例如，第十轮中日海洋事务高级别磋商（2018年12月17-18日）达成的共识指出，双方欢迎2018年6月正式启动运行中日防务部门海空联络机制，并就尽早建立和开通该机制下的直通电话交换了意见；双方对两国防务交流积极发展势头表示欢迎，就认真落实两国和两国防务部门领导人共识，推动加强防务交流交换了意见。第十一轮中日海洋事务高级别磋商（2019年5月10-11日）达成的共识指出，双方认为，防务部门海空联络机制自2018年6月正式启动以来，得到有效运用；双方对此表示欢迎，同意尽早开通直通电话；双方积极评价中日防务交流的良好势头，就继续推进防务部门高层互访等交流合作深入交换意见。
  此外，第一届“海空联络机制”年度会议和专门会议已于2018年12月在北京举行；实现了日本首相安倍晋三于2018年10月25-27日访问中国时与中国政府总理李克强达成的在年内举行防卫当局间海空联络机制首次年度会议的目标。此后，中日两国防卫部门之间的人员交流和舰船互访，为切实发挥海空联络机制作用并增进双方互信，以及推进海空联络机制完善步伐包括尽早创设热线电话联络机制，是非常重要而不可或缺的组成部分。由于构建海空联络机制及缔结海上事故防止协定均是提升互信、维护海洋安全的重要措施，所以有必要考察国际社会一些代表性国家之间的有关实践及其作用方面的内容。

三、国际社会海空联络机制的实践及作用

  不可否认，海空联络机制对于管控舰船和航空器之间的安全事故和预防不测事态有重要的抑制和缓冲作用，该海空联络机制起源于美苏，并被其他国家作为模板选用。

（一）美苏海上事故防止协定（1972年5月）

  在第二次世界大战后，由于苏联主要开发核武器及导弹等武器，所以除潜水艇等外，苏联海军装备明显落后于西方国家，在大洋（公海）的存在及活动也不多。但自1962年古巴危机后，苏联认识到水上舰艇在大洋存在的重要性，开始建造扩大海军实力的大型巡洋舰、开发可搭载直升机的航母等船只，并在1963年成立了地中海舰队，于1968年起开始真正地进出印度洋，即增加了在大洋的活动频次，进而出现了在公海与其他西方国家的舰船和航空器等频繁接触的现象，并发生了多起事故和冲突。主要为：1967年5月在日本海发生的美国驱逐舰和苏联驱逐舰之间的冲突、1968年5月在挪威海发生的苏联侦察机在低空监视美国航母及直升机时的坠落事故、1970年7月在瑞典南部海域发生的瑞典驱逐舰和苏联驱逐舰的接触事故，以及1970年11月在地中海发生的英国航母和苏联驱逐舰之间的冲突事故。此外，航空器的低空飞行、突然飞入对方飞机飞行方向的做法，以及发射照明弹、运用火控雷达照射对方飞机等危险或妨碍行为也多次发生，所以为避免这些事故或冲突扩大到大规模的武装冲突，有必要在相关国家之间予以协调，以弥补海洋法规则的缺陷。因为在1960年代的海洋法中，并不存在关于军舰和军用飞机的活动以及发生冲突时应适用的规则。
  在海上尤其在公海上美苏两国之间的舰机存在严重对立和风险的情况下，苏联于1970年接受了美国提出的就海上事故防止事项进行磋商的建议。为此，美苏两国经过二次（1971年10月，莫斯科；1972年5月，华盛顿）磋商，最终于1972年5月25日在莫斯科举行的两国海军首脑会议上缔结了《美国政府和苏联政府关于防止海上事故的协定》（简称《美苏海上事故防止协定》，Agreement Between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents on and over the High Seas, INCSEA）。该协定由10条组成，主要包括以下内容：预防冲突应遵守国际规则及“日内瓦海洋法四公约”等的国际法（第2条）；对危险性动作的规范（第3-4条）；禁止骚扰性/妨碍性行为（第3-4条）；强化在海上危险性行动的信息通知和交换（第5-7条）；协定签署后有效期为三年，此后每三年自动更新（第8条）；在两国海军之间进行定期磋商和信息交流（第9条）。
  可见，美苏两国通过缔结和实施《美苏海上事故防止协定》，不仅填补了海洋法规则对公海上的舰机行为没有作出明确规范的缺陷，而且通过对公海上的危险性行为或骚扰性行为予以禁止或规范的方式予以明确，尤其是通过热线联系、规范标准性程序、加强现场通讯、举行年度会议等，增进了互信，为避免海上事故的发生和冲突的升级，发挥了重要的作用并成为其他国家处理同类问题的典范。

  （二）日俄海上事故防止协定（1993年10月）

  日本和苏联关于缔结海上事故协定的建议，在1990年9月的日苏外相定期磋商会议上由苏联外相提出，后在1991年4月苏联总统戈尔巴乔夫访问日本时由苏联方面再次提出缔结包括海上事故协定在内的日苏安全保障问题协议建议。在日本接受此建议后，于1991年10月在两国外相之间开始了海上事故防止协定的磋商进程，1991年12月苏联解体后，与俄罗斯继续展开协商，于1993年10月13日在东京举行的日俄首脑会谈上签署了《日本政府和俄罗斯联邦政府关于防止领海外水域及其上空事故的协定》（简称《日俄海上事故防止协定》）。该协定由11条组成，内容为：舰船和航空器的行为规范、注意义务、禁止危险行为（第3-5条）；强化海上交流（第6-7条）；在相关机构之间进行定期磋商和交换情报（第9条）。
  尽管《日俄海上事故防止协定》内容基本与《美苏海上事故防止协定》相同，但存在以下二个方面的区别。第一，在《日俄海上事故防止协定》及其附属书中增加了在舰船和航空器之间进行信息和情报交流的特别信号。例如，《日俄海上事故防止协定》第8条规定，两国政府应制定指导书，以使用在本协定附属书特别信号表所规定的信号，并发送给各自的舰船和航空器；本协定附属书构成此协定不可分割的一部分。第二，在《日俄海上事故防止协定》中不存在舰船和航空器之间的距离方面的规定。例如，《美苏海上事故防止协定》第10条规定，各国应指定依据该协定讨论具体政策委员会的成员，作为该委员会的业务之一，委员会需讨论相遇的舰船之间、航空器之间，以及舰船和航空器之间应保持的具体而特定的距离问题。此外，应该指出的是，《日俄海上事故防止协定》的缔结及实施，对于增进日俄防卫机构之间的交流、维护海上安全，以及增进防卫部门之间的信任和信赖关系发挥了应有的作用。

（三）中美防止海上军事事故协定（1998年1月）

  中美两国于1994年10月在黄海发生了围绕美国航母侦查活动的危险性事件，即美国航母对中国核舰艇派遣警戒机进行监视，中国以战斗机对抗，并长时间地呈现了互相对准炮口的紧张局面。此事件最后以中国方面离开相关海域收场，但后中国向美国警告，如再发生同类事件将开炮还击。以此为契机，美方向中方提出了构筑以海上事故防止协定为模型的框架性建议。为此，中美双方于1997年12月在华盛顿达成初步意向，并于1998年1月19日在北京由中美两国国防部长签署了《中美防止海上军事事故协定》（MMCA）。
  《中美防止海上军事事故协定》由9条组成，第1条规定了目的并鼓励双方当局承认的代表之间加强协商；第2条规定了协商的3种机制（年度会谈、工作磋商、特别会谈）及其会谈和磋商的议题；第3-4条规定了会谈议事录的制作及公开文件方面的内容；第5-6条规定了参加会谈和磋商时各自承担费用，并提供出入国便利，以及在第7-9条规定了协定由双方书面同意可修正、对协定的实施及解释不一致时由双方协商解决等内容。
  从《中美防止海上军事事故协定》内容可以看出，其不存在如美苏、日俄海上事故防止协定中预防事故那样的共同性规则，即中美两国预防的事项需要由两国共同同意后再在协商机制上讨论对策并公布协商要点，这是由于中美两国之间在海上安全问题上的对立和分歧，尤其是对于专属经济区内的军事活动（军事测量活动、联合军事演习、谍报侦查活动）在“自由使用论”和“同意使用论”（或“事先许可论”）之间存在对立和分歧并无法达成共识造成的。对于以收集情报为主的他国船舶在我国专属经济区内的军事活动问题，在《联合国海洋法公约》中并没有作出明确的规定，所以很难通过海洋法的规则予以解决。
  但不可否认的是，这些问题需要考虑专属经济区的立法宗旨及性质，以及这些活动是否损害了沿海国在经济和安全上的权利和利益，尤其在运用第59条“衡平原则”解决时需要考察诸如在《联合国海洋法公约》第56条第（2）款和第58条第3款的“适当顾及”、第300条的“诚意履行和权利滥用”，以及第301条和第88条的“和平利用”等用语内涵，所以需要就具体问题进行协商解决。
  因此，即使中美两国达成了《中美防止海上军事事故协定》，但依然无法阻止后续与安全有关的对立行为和活动。例如，2009年3月8日，美国海军“无暇”号船舶在南海的我国专属经济区内进行的军事测量或调查活动引发的对峙；2009年5月1日，美国海军监测船“胜利”号未经许可在我国黄海的专属经济区从事军事测量活动；以及2001年4月1日中美在海南岛的撞机事件，美国海军测量船“鲍迪奇”号在中国黄海专属经济区内的测量活动。
  即使中美两国国防部门经过努力于2014年11月签署了《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》，并于2015年9月签署了《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录附件》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录附件》，仍依然无法阻止美国单方面在南海诸岛周边海域实施的所谓航行自由行动。
  换言之，中美两国在专属经济区内的军事活动问题争议在运用海洋法规则的解释上存在对立和分歧，同时这些活动涉及和关联海洋科学研究、海洋调查等行为和活动，无法达成共识，所以如何基于专属经济区的立法宗旨和特殊地位、结合《联合国海洋法公约》的相关条款（如第58条，第59条）进行分析和协调，并借鉴国际社会存在的海洋安全预防制度，例如，《海上意外相遇规则》（Code for Unplanned Encounters, CUES），能为解决存在的争议问题提供指导。对于中美两国来说，特别需要遵守两国军事部门已经达成的共识性制度就非常关键。

  四、东海海空联络机制的效果及后续任务

  尽管中日两国东海海空联络机制谅解备忘录已经签署并开始实施，但并不意味着中日两国在东海的海空安全问题已经稳固，尤其是构建建设性安全关系仍应继续努力，包括切实实施其制度性规范。同时，应该指出的是，诸如《美苏海上事故防止协定》和《日俄海上事故防止协定》的目的，只是为了预防海上事故的发生以及处置不测事态的可能性冲突，并不是最终解决海上安全问题的制度，具有预防性和临时性的特点。其主要目的是增进相关方之间的互信、了解对方行为规范及具体措施，为最终解决问题提供基础和条件。所以，我们应分析影响中日东海海空安全机制的一些因素及障碍，为发挥东海海空联络机制作用，提升中日两国政治安全互信作出贡献。

笔者认为，影响东海海空安全机制的问题，主要包括以下方面。

  （一）海域执法问题

  中日东海海域执法问题特别体现在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域冲突上。如上所述，为应对日本“国有化”钓鱼岛三岛行为，中国政府于2012年9月10日就钓鱼岛等岛屿的领海基线发表了声明，公布了钓鱼岛等岛屿作为基点的经纬度坐标，从而确立和明确了钓鱼岛等岛屿以直线基线为基础的领海制度及其他海域管辖范围。为履行法律职责，中国海监总队及中国海警局加强了对钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的执法力度，从而与日本海上保安厅履行钓鱼岛周边海域海洋秩序的执法活动范围发生重叠，并出现冲突的现象和可能性。
  在此应说明的是，进入新时代（2012-）以来，中国海洋维权执法机构中国海监总队的后续单位中国海警局及其主管机关国家海洋局的机构改革经历了二个阶段。
  第一，重组国家海洋局。《国务院机构改革和职能转变方案》（2013年3月）指出，为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》（2013年6月）指出，国家海洋局应加强海上维权执法，统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍，规范执法行为，优化执法流程，提高海洋维权执法能力，维护海洋秩序和海洋权益。
  第二，撤销国家海洋局。《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月）指出，将国家海洋局的职责整合，组建自然资源部，即不再保留国土资源部、国家海洋局，但自然资源部对外保留国家海洋局的牌子；海警队伍转隶武警部队，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。
  为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》（2017年12月27日）的决策部署（海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局）统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（2018年7月1日起施行）。
  从上述决定可以看出，中国海警局的维权执法职权包括两个方面：第一，中国海警局履行海洋维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。第二，中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权；执行海洋资源开发活动、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权；中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。
  其中，中国海警局与其他行政机关（例如，自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等）的执法协作机制需要在今后的法律规章中予以规范，包括修改现有与海洋领域有关的法律规章。同时，依据《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导体制的决定》（2018年1月1日起施行），武装部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导体制，所以，隶属武装警察部队的中国海警局在未能履行或不可能单独完成其海上维权职责时，将由体制内的中央军委统一领导和部署行动，但在何种情形下，在何种程度上，适用何种程序，启动何种程度的应对措施等内容，需要在今后的相关法规中予以确定。换言之，中国海警局为履行职权，并在配套措施尤其在相关法规模糊不全的情形下，中日两国执法船舶之间冲突事故的发生依然存在，尤其在中国海警局的应对行为含糊时尤为显著，为此，除我国应尽快补充完善相关法规外，加强中日执法机构之间的沟通和协调，切实实施“海空安全联络机制谅解备忘录”内容，增进相关人员之间的交流和培训、加强执法过程中的统一性和透明性等，对于避免冲突事故和不测事态有重要的保障作用。
  当然，在东海除海域执法冲突外，还存在东海空域执法冲突事故隐患。因为中国国防部依据国际惯例和国内法，于2013年11月23日宣布的《中国关于划设东海防空区的声明》并实施《中国东海防空识别区航空器识别规则公告》的范围，与日本防卫厅公布的相关防空识别区（1969年4月29日公布，1972年5月10日和1973年6月30日修改）大面积重叠，使两国的执法军机在重叠区发生冲突事故的可能性明显增加，也是应该管控的重要方面。
  最后应该指出的是，日本修改了《海上保安厅法》（1948年4月27日通过，1948年5月1日起施行，2012年9月5日最后一次修改）和《在领海等区域内有关外国船舶航行法》（2008年6月11日通过，2008年7月1日起施行，2012年9月5日修改），赋予了海上保安厅执法人员对“登岛”人员、在钓鱼岛周边海域活动的外国船舶和船员的警察权，即强化了所谓的“应对措施”；同时，又重点强化了对西南诸岛的“管理”，包括加强尖阁专属警备、增加巡视尖阁领海警备并扩大能搭载直升机的大型船只数量，尤其是日本于2016年12月21日在内阁会议上通过了《强化海上安保体制方针》的决议，使得在东海发生执法冲突的可能性明显增加。

（二）资源开发问题

  众所周知，中日两国之间的东海问题争议，起源于中国在东海的油气资源开发活动。即2004年5月27日，日本杏林大学平松茂雄教授乘飞机“调查”我国东海天然气开采设施建设情况，并于2004年5月28日在东京的《中日新闻》登载了“中国在日中边界海域建设天然气开采设施”和“日中两国间新的悬案”的文章。通过媒体炒作后，试图向日本政府施压，以维护日本单方面认定的“中间线”日方侧海域油气矿床利益。在这种背景下，中日两国政府就东海问题举行了11次磋商（2004年10月至2017年11月），但由于双方在东海海域划界适用的原则和方法，尤其在共同开发的海域划定方面存在严重的对立和分歧，因而未达成任何共识。但双方均有稳定东海局势的政治意愿，所以为使东海成为和平、友好、合作之海，依据中日双方领导人达成的共识（2007年4月、2007年12月），经过多次认真磋商，一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情况下进行合作，为此，中日外交部门于2008年6月18日发布了《中日关于东海问题的原则共识》。
  该原则共识主要包括二个方面的内容：第一，在东海共同开发的谅解；第二，日本法人依据中国法律参加春晓油气田开发的谅解。但由于中日两国对春晓油气田的共同开发和合作开发的理解不一，利益分配难以妥协，担忧在今后的划界中有利于日本的立场包括承认“中间线”的嫌疑，迄今双方仍未达成任何共识及进展。这也体现了《中日关于东海问题的原则共识》是政治妥协的产物，具有不可操作性。这可从《中日关于东海问题的原则共识》是由双方外交部门各自发布，以及不存在统一用语的文本所导致的，因此是双方临时性的妥协性的产物，不具有法律拘束力。
  此后，在钓鱼岛周边海域的船只冲撞和人员抓扣事件（2010年9月7日）、日本“国有化”钓鱼岛三岛（2012年9月11日）等事件，严重地影响了中日关系，包括中断了于2010年7月27日启动的第一次东海问题原则共识政府间换文谈判后续进程、于2012年1月建立并于2012年5月在浙江省杭州市举行第一轮中日海洋事务高级别磋商机制的后续谈判，冲击了中日关系的基础。为改善和发展中日关系，2014年11月7日中日两国政府代表达成了《中日处理和改善中日关系四点原则共识》，进而为中日两国首脑后续会谈创造了基础和条件，并为发展中日关系作出了贡献。
  在东海资源开发问题上难以得到发展的原因，在于双方的政策和立场不同。而体现日本政府的立场性文件为《日本针对东海资源开发的法律立场》（2015年8月3日），体现中国政府的立场性文件为《中国东海油气开发活动正当合法》（2015年7月24日）。换言之，中日两国在东海海域划界的原则、方法以及冲绳海槽在划界中的地位和作用等方面存在不同的主张，所以，中日两国之间无法缔结东海海域划界协议，而依据《中日关于东海问题的原则共识》内容，东海海域划界问题实际上已经搁置，留待今后再予以处理。
  从中日两国政府首脑会谈内容可以看出，针对《中日关于东海问题的原则共识》的磋商谈判将再次启动。例如，中国国务院总理李克强于2018年5月访问日本时，中日两国首脑一致确认完全坚持东海资源开发的2008年原则共识，并同意进一步强化为实施其内容努力重启谈判及协商进程。这些内容在日本首相安倍晋三访华时（2018年10月）和中国国家主席习近平参加大阪G20峰会会见日本首相安倍晋三时（2019年6月），在两国政府首脑间得到再次确认。同时，这些内容在负责具体海洋事务的中日海洋事务高级别磋商共识中得到确认。例如，第十轮中日海洋事务高级别磋商（浙江乌镇，2018年12月17-18日）共识指出，双方就东海相关问题交换了意见，并探讨了开展海上合作的方式，包括双方确认坚持2008年东海问题原则共识，同意进一步加强沟通交流。第十一轮中日海洋事务高级别磋商（北海道小樽，2019年5月10-11日）共识指出，双方确认坚持2008年东海问题原则共识，同意进一步加强沟通交流。为此，我国应就重启东海问题原则共识谈判内容做好细致的准备。

  （三）海洋科学研究或调查活动
  众所周知，中日两国除存在《中日渔业协定》（1997年11月11日签署，2000年6月1日生效）外，未缔结东海关于专属经济区和大陆架的划界协定，所以，原则上各国可以在自己主张的200海里专属经济区范围内行使主权权利和管辖权，但由于中日两国相向之间的东海海域未满400海里，所以对依据权原（title）主张的重叠海域存在需要海域划界的工作。而为维护东海安全秩序尤其是规范海洋科研或调查活动，中日两国部门（中国外交部和日本驻华大使馆）于2001年2月13日在北京互换了“实施《海洋调查活动事先互相通报框架》的备忘录”。其中的《海洋调查活动事先互相通报框架》（2001年2月14日起施行）起源于2000年8月28日在北京举行的中日外相会谈，即其是双方一致同意对海洋调查船只问题制定事先互相通报制度，通过后续事务性磋商达成的妥协性成果。其规定，中日双方在东海对方的近海进行海洋科学调查活动时，应在调查活动开始预定日的2个月前互相进行事先通报（对在2001年4月14日前进行的调查活动，应在明确计划后迅速通报）。
  对于在东海“对方的近海”实施调查活动的“近海”范围，存在不同的表述。“日本的备忘录”指出，是“中华人民共和国的近海（除领海）”；而“中国的备忘录”指出，是“日本关切的水域的日本国近海（除领海）”。对于“事先通知的时间”，其规定至少在开始预定日的2个月前事先通报，这时间比《联合国海洋法公约》规定的6个月前事先通报宽松多了。对于“通报的事项”，应明确以下内容：实施海洋调查活动的机构名称，使用船舶的名称、种类、负责人；调查活动的概要（目的、内容、方法和使用的器材）；调查活动的期间及区域。
  从上述内容可以看出，在通报的时间上，其比《联合国海洋法公约》第248条规定的进行海洋科学研究预定开始日期至少六个月前提供详细说明的要求低；也比日本于1996年7月20日制定的《关于外国在日本的领海、专属经济区或大陆架进行海洋科学研究的应对方针》所规范的要求，即他国事先应在六个月前通过外交途径提出海洋科学研究申请计划书的时间短。
  在通报的事项上，也没有规定调查活动区域的具体位置，也不存在邀请对方国家的机构和人员参加调查活动等方面的内容。在“近海范围”的认定上，也存在不同的主张；在双方发生适用和解释上的问题时，要求双方通过协商解决，也存在是否能够通过磋商及解决的不确定性。同时，对于“调查活动”的概念，也没有作出明确的界定。因为即使在《联合国海洋法公约》中也存在诸如“研究或测量活动”（第19条第2款（j）项、第40条）、“海洋科学研究和水文测量”（第21条第1款（g）项）、“搜集情报”（第20条第2款（c）项）、“探矿和勘探”（第160条第2款（f）项（ii）目）等那样的用语，并无法就这些概念和术语进行统一性规范。所有以上这些缺陷，均表明这是从中日关系的大局出发，为建立和提升双方互信作出的妥协性产物，这也使其在实践中存在困难性和不可操作性，并呈现各自不实施互相通报制度及发生调查活动对立的情况。

（四）海洋合作展望

  众所周知，中国国务院总理李克强于2018年5月访问日本时，两国政府及部门签署了2份协定和8份谅解备忘录。其内容涉及人文、医疗卫生、服务贸易、第三方市场合作以及建立海空联络机制等方面；日本首相安倍晋三于2018年10月访问中国时，两国政府及部门签署了12份的协定、谅解备忘录和在两国政府部门、企业、经济体团体之间涉及基础设施、物流、互联网、健康养护、金融等的52份谅解备忘录。此后，这些合作的内容和措施正在逐步地落实，并为促进中日关系的稳定发挥了良好的作用。但正如上述言及的那样，没有东海的稳定，就无法确保中日关系的持续稳定发展，更无法实现建设性安全关系的目标。所以如何在海洋领域上进行切实的合作，是必须考虑的重要方面。
  中日两国之间有很多的对话平台，例如，中日高级别政治对话、中日战略对话、中日经济高层对话、中日安保对话，以及即将设立的中日高级别人文交流磋商机制等，足见中日关系的重要性和复杂性。而在海洋领域比较固定的对话平台是中日海洋事务高级别磋商机制。该磋商机制自2012年1月设立以来至2019年10月已举行了11轮，磋商的内容涉及海空安全联络机制、海上犯罪、海上执法、海上搜救、海洋政策与海洋法交流、资源开发、海洋垃圾管理和防治海洋塑料垃圾、海洋渔业养护和管理、海洋污染和东海问题原则共识相关问题，以及重启中日海运政策论坛、海洋地质科学合作研究、海洋科考、北极政策和事务、涉海智库对话合作等方面，可见，该磋商机制内容的丰富性、多样性和专业性，也反映了磋商的艰巨性、复杂性和困难性。
  不可否认的是，中日海洋事务高级别磋商机制的进展，为中日海洋合作作出了贡献，为中日关系的稳定发挥了作用。但其也存在一定的局限性，尤其是未能就中日两国之间的实质性争议问题如钓鱼岛问题展开磋商，因而牵制了其他海洋问题的合作进程和效果。所以能否在中日两国拟重新启动的东海资源开发的2008年原则共识磋商中将其纳入，成为磋商的核心议题并达成重要共识，是进一步稳固和发展中日关系的必要基础。
  应该指出的是，中日关系呈现波动的要因之一是，中日两国无法就重要而敏感的海洋议题进行实质性的磋商并达成具有法律拘束力的文件，因为中日双方在东海海域划界的原则和方法，以及冲绳海槽在划界中的地位和作用，尤其在钓鱼岛问题上是否存在争议、是否存在“搁置争议”的共识等方面存在严重的对立和分歧。所以，如何依据历史和国际法，联系海洋问题发展趋势和国家实践，结合双方现存的共识性文件，例如，《中日关于东海问题的原则共识》、《中日处理和改善中日关系四点原则共识》，遵循中日四个政治文件所蕴含的原则和精神，就重大安全敏感问题达成新的共识（如不开发，不上岛，不喧哗，不偏激）及和平合理地解决钓鱼岛问题是中日两国政府和人民的重大任务。换言之，就钓鱼岛问题达成实质性重要新共识，是稳固和发展中日两国走向契合新时代要求中日关系的重要基础和保障。

五、结束语

  不可否认，起源于美苏两国之间的海上事故防止协定是为了弥补海洋法规则缺陷，避免发生冲突和不测事态并以相关国家政治意愿为基础的临时性措施，所以，它不是最终解决海洋安全问题的方法，具有过渡性的特点，目的是在相互之间的接触和交往中提升政治互信、使行为活动有序和操作更为规范，以及行为结果的可预期性，并以专业者的态度处理各种事态以维护海洋安全，为最终解决海洋安全问题作出贡献。
  同时，要使其发挥提升互信的功效和作用，需要在信息交换（如热线联系、定期会晤、事先通报活动等）、邀请对方参与活动和进行调查，以及减少和抑制军事活动方面采取有效手段。所以，依据中日两国首脑的政治意愿，经过长达10年的努力，中日两国于2018年5月签署了《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》（2018年6月8日生效），而要使其真正发挥作用需要在年度会议、热线联络、机构访问、人员交流、规则遵循等方面持续努力，才能真正维护东海海空安全。

文章来源于：《中国海洋大学学报（社会科学版）》
作者：金永明  上海社会科学院法学研究所研究员，法学博士，理论经济学博士后；日本国际交流基金高级访问学者，东京大学大学院法学政治学研究科客座研究员；研究方向：海洋法、中日关系。

金永明：新时期东海海空安全机制研究

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