王荣亮｜总体国家安全观下维护中国海洋安全的路径研究 - 海洋资源管理政策影响研究

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原创 王荣亮 上海市法学会 东方法学

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党的十九大明确“坚持总体国家安全观”，这对维护国家安全和实现中华民族伟大复兴具有重要现实意义。进入21世纪后，海洋在维护国家安全和发展利益中的地位急剧上升，沿海各国开始大规模开发利用海洋以增强本国综合实力。溯源中国海洋安全意识的历史演变，中国自古以来就有海陆兼顾的历史传统，在总体国家安全观背景下，指出国家通过完善海洋法律体系、积极参与国际区域合作，实现维护海洋安全和国家整体安全的有效路径。

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前言

当今世界正处于“百年未有之大变局”，海洋在国家发展安全格局中的作用更加重要，在维护国家主权、安全发展中的地位更加突出。党的十九大明确“坚持总体国家安全观”，这对维护国家安全，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有重要现实意义。当前，倡导构建人类命运共同体，实现合作共赢目标已成为世界各国人民的普遍共识。地理区位决定了中国必须在海洋和陆地方向做出地缘政治抉择，建立陆海统筹机制恰好适应了这一历史抉择。海岛归属、海上划界和海洋开发成为当今中国海洋安全的三大问题，他们之间相互联系，相互制约，构成了一个错综复杂的有机整体，其中海岛归属是基础、海上划界是前提、海洋开发是目的。

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一、中国陆海统筹观念意识的历史变迁

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陆海统筹是指在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源的环境特点，各级政府进行综合规划，运用行政、经济和法律等手段对海陆资源开发、产业布局、生态环保及综合治理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济、生态和社会功能，综合实现社会效益最大化，促进经济社会的可持续发展，实现人与自然的健康和谐。实施陆海统筹机制是中国为克服大国崛起困境而对原有地缘政治做出的重构，重构地缘政治的逻辑应在如下框架下展开：首先，在总体国家安全观视域下如何界定和实现国家利益；其次，增强全民海洋安全意识，如何正确处理威胁中国国家安全和发展利益的关键要素；第三，在坚持总体国家安全观的前提下如何加强海洋法治体系建设，怎样运用国家综合实力去维护海洋安全，从而保障国家整体安全。

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中国自古以来就有海陆兼顾的历史传统。中国历代王朝在治国理政中做到海陆兼顾，在对陆地边疆政权做好防御的同时，在经略海洋方面一直走在世界前列，高度重视海洋安全。《战国策》载：春秋时期，各诸侯国在陆上展开军事进攻的同时，开始将战场引入海洋。吴国两次从海上伐齐，其他各国也开始注意到海洋在军事上的重要作用。《汉书》载：汉武帝在北伐匈奴巩固北疆的同时，在开疆拓土中派兵通过航海发现了南沙群岛，开始泛称包括南沙群岛在内的南海诸岛为崎头。《三国志》载：吴国在陆上抵御蜀、魏的同时，派将军卫温率船队抵达我国台湾地区。随着造船技术的进步和国家“大一统”局面的出现，封建统治阶层开始依托海陆扩张来维护国家安定。东汉初期，光武帝刘秀曾令大将马援分乘一千余艘舰船、共载两万多人平定交趾（今越南）；唐高宗时，唐与新罗联军在白江口海域打败百济、日本联军；唐宋以来，朝廷在稳固陆地边疆安全的同时重视海洋利用，允许百姓在今南海岛礁定居、从事捕捞等活动，对外宣示主权；及至明清，朝廷正式将南沙群岛划归琼州府（今海南省）管辖。明代，民族英雄戚继光率领“戚家军”打败倭寇，维护了东南海疆安全。这都体现了海陆在国家整体安全中的重要地位。新中国成立后，党和国家在沿海区域先后设立要塞区，建成一支防御性的现代化海军，推动海警参与海上执法，为维护海洋安全奠定了重要基础。党的十八大以来，我国积极倡导构建人类命运共同体，在全球海洋治理领域推动由海洋政治、海洋经济、海洋安全、海洋生态和海洋文化构成的“全球海洋命运共同体”建设，这就为中国维护海洋安全提供了重大机遇。

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二、在落实总体国家安全观下加强陆海统筹的必然性

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全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境；坚持维护和塑造国家安全，发挥负责任大国作用，同世界各国一道，推动构建人类命运共同体，始终把国家安全置于中国特色社会主义事业全局中来把握。新形势下，海陆兼备的地理条件使我国国家安全面临陆地和海洋两个方向挑战。海洋安全是我国实现和平崛起的重要条件，当前我国国家安全威胁主要来自海上。作为具有重要影响的世界大国，中国的和平崛起与发展日益受到世界海洋秩序变化尤其是周边国家安全战略调整等因素的深刻影响，陆海统筹对维护国家安全更具现实意义。

（一）

中国同周边国家存在海洋争端，安全形势严峻

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进入21世纪后，沿海各国对海洋资源的开发利用竞争日趋激烈。沿海各国围绕海洋资源的争夺日趋激烈，世界政治经济格局因海洋利益调整变得日益错综复杂，世界大国围绕海洋权益展开激烈争夺，频繁举行联合执法、海上搜救等军事演习，导致地区局势紧张。由于各种历史原因，目前约有150至190万平方公里与邻国存在争议，至今悬而未决，中国海洋安全形势不容乐观。中国面临的最直接的海上安全问题是岛礁主权争议引发的安全威胁，我国海洋安全重点关注的问题不断变化，当前的主要安全威胁是岛屿主权争端升温可能导致的军事冲突。

（二）

坚持陆海统筹机制对维护国家总体安全至关重要

当前，中国外向型经济高度依赖海洋，对海洋依赖度逐步增强，海洋在总体国家安全观中占有重要地位。在国际海洋权益争端日趋激化的形势下，党和国家实施海洋强国战略才能有效保障海洋权益，提升海洋开发利用的软、硬实力。我国海洋法治体系很不完善，主要表现在以下方面:首先，我国宪法中没有关于海洋问题的明确规定，造成海洋立法缺乏宪法的有力支撑；其次，我国还没颁布海洋基本法，有关海洋各项法律制度很不完善，对海洋权益缺少有力保护；第三，我国在海洋执法还存在体制缺陷和机制约束问题，海警作为一支军事力量参与海上执法遭到周边国家的质疑。

中国要成为真正意义上具有世界影响的强国，首先应建设成为海洋强国，实现这一宏伟目标需要靠建设世界一流海军和增强海上执法力量，还要靠增强国民海权意识这一软实力来提升。中国只有建成世界一流海军、加强海上执法力量，凭借海洋硬实力才能有效捍卫海洋安全。同时，中国要想妥善处理当前纷争复杂的海洋争端还需提升海洋软实力，这有利于实现中国的和平崛起发展，推进人类命运共同体构建。随着中国海洋综合实力的显著提升，这必将有利于保障社会经济高质量发展要求下对资源、能源的现实需求，确保中国在维护海洋安全时始终处于主导地位，有利于实现中国的和平崛起战略。这就要求中国在实施海洋战略时应立足于国家安全和长远发展的战略全局，着力构建推进与中国国际地位、国家权益和发展利益相适应的海洋法治体系，完善总体国家安全观下的海洋治理体系，不断增强维护国家安全的软实力、硬实力。

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三、党和国家在总体国家安全观下加强陆海统筹的实施路径

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历史发展表明，中国走陆海统筹的发展道路是坚持总体国家安全观的必然选择，只有实施陆权和海权联动发展，才能会聚发展动能，为中国和平崛起提供长久动力。近年来，世界沿海大国逐步提升海洋在国家发展和国家安全战略中的地位，海洋已经成为各国争夺与较量的场所。我国海洋安全问题随之逐渐凸显出来，成为国家安全的主要战略方向，不仅关系到国家的主权与安全，更关系到国家的未来发展。可见，中国通过倡导构建多级化世界政治格局和人类命运共同体，重视海洋立法，以海权、陆权相结合的方式维护海洋安全、保障国家总体安全。

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（一）

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构建与总体国家安全观相适应的陆海统筹机制

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国家安全工作应当适应新时代新要求，切实做好维护政治安全、健全国家安全制度体系、完善国家安全战略和政策、强化国家安全能力建设、防控重大风险、加强法治保障、增强国家安全意识等方面工作。新形势下，推进海洋立法、维护海洋安全是中国参与海洋治理的一个重要组成部分，全球海洋命运共同体是中国参与全球海洋治理的最终目标。在实现海洋强国战略中，中国必须坚持国家利益至上，以海洋安全为宗旨，统筹外部安全和内部安全，完善海洋法治体系，加强海洋治理能力建设，坚决维护国家总体安全。新时期要维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。当前，中国海洋安全面临一系列不利因素影响，对国家安全主权完整构成严重挑战，海上贸易通道安全对能源战略与经济发展构成潜在威胁，这些挑战时刻威胁中国海洋安全与国家安全。

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当前，我们必须坚持总体国家安全观，将海洋安全置于总体国家安全观加以通盘考虑，推动国家、社会和公民对海洋安全内涵进行深入理解。我国海洋法治体系属于全球海洋治理体系的一个重要组成部分，党和国家努力完善国际层面海洋法治体系是维护海洋安全的重要途径。中国致力于通过在国际海洋法框架下和平解决海洋争端，针对中日韩大陆架之争协调相关各方签订了中韩渔业协定、中日渔业协定、关于海上共同开发石油的协定等协定书。海洋法公约第74条第4项、第83条第4项是公约对国际间海洋争端解决的临时规定，中国以海洋法公约为主体，在协调各方为国际海洋法治体系稳定发展方面作出巨大努力，保持了自身对全球海洋法治体系建设上的话语权，以此来维护海洋安全和发展权益。

（二）

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坚持陆海统筹，在经略海洋方面实现由传统转向现代模式

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当前，中国坚持和平发展道路，坚持和平解决海上争端，不断加强建立海上信任机制，积极开展海洋安全合作，致力于维护地区海洋的和平与稳定。应统筹国内外两个发展大局，坚持陆海统筹，坚定不移走出一条依海富国、以海强国与人海和谐的发展新路子，通过和平发展方式实现合作共赢的目标。纵观近代世界强国崛起的道路，依托海洋、重视海权是其成功之路。传统海洋发展模式仅限于海洋捕捞和有限的海上贸易，现代海洋发展模式则注重全面利用海洋促进经济的发展，加强海内外交流，保障国家安全，实现和平崛起的战略目的。必须加快海洋立法，制定符合中国国情的海洋基本法，涵盖海洋安全、维护海权和环境保护等内容，将专属经济区和大陆架法、海洋环境保护法等纳入海洋基本法中，通过与海洋法公约互相协调，构建结构完整、内容丰富的海洋法治体系。在地方立法层面，各地应通过建立健全地方法律法规来完善国内海洋法治体系，发挥起地方法律对国家海洋法治体系的针对性作用。我国沿海城市的经济良好发展依靠海洋的发展，各地依靠本地自身特色来制定海洋方面的条例、规章制度等，如浙江舟山依靠群岛优势加强对生物资源利用保护等，有效指导了沿海海洋发展模式。

陆海统筹是我国开展海洋强国建设的一项重要政策，从国家经济社会发展的高度将陆地和海洋进行整体部署，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。党的十九大作出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的部署以来，陆海统筹在体制机制建设、产业、资源、环境和区域协同发展等领域取得重要进展。自然资源部被赋予“两统一”职责，代表国家履行包括海洋资源在内的全民所有自然资源资产所有者职责，生态环境部履行全国陆地和海洋环境保护职责。2019年发布实施的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步明确，国家将建立包括海岸带在内的国土空间规划体系并监督实施。国土空间规划制度和体系的建立，对于统一行使所有国土空间用途管制、加强海域和海岸带生态保护修复具有重要意义。陆海统筹政策紧密衔接区域发展战略，将北、东、南三大海洋经济区发展同京津冀协同发展、雄安新区建设、长三角区域一体化、粤港澳大湾区、海南自由贸易试验区等重大区域发展战略有机结合。

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（三）

通过陆海统筹机制增强全民海洋安全意识

党的十九大提出，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”当前，为牢固树立总体国家安全观，应引导全社会增强海权意识，界定新时期海洋安全观，在参与全球海洋治理、实施海洋强国战略下健全海洋立法、运用国家力量去维护海洋权益，实现海洋安全的战略目标，通过自身和平发展更好地维护世界和平，促进人类命运共同体的长远发展。将建设海洋强国上升到国家战略的高度，要求加强全民海洋意识培养，进而树立海洋强国观念。首先，树立海洋命运共同体意识，实现中国同周边睦邻友好合作。中国应妥善处理与海上邻国在争议海域的矛盾，努力扩大相关各方利益的交汇点，和平利用海洋。大陆架和沿海岛屿是维护海洋权益的重要基石，应开展海洋立法协调、调研及专题研究，沿海地区应积极开展无居民海岛管理制度建设和实践，做好国家海岛立法调研路线安排、材料准备等工作，开展海岛规划、海岛管理技术规范的研究试点，启动海岛可再生能源调查评价，研究制定海岛可再生能源开发利用技术标准和推进措施。其次，在全社会范围内牢固树立蓝色国土观念，推动公民树立海洋国土观念，使全民认识到中国领土还包括300多万平方千米的海域，推动将海洋强国纳入国家整体发展战略规划；2012年6月21日，中国民政部对外宣布，经国务院正式批准，撤销西沙、南沙、中沙办事处，建立地级三沙市，市政府驻西沙永兴岛，这是中国在维护海洋权益、解决南海问题走出的重要一步，这为健全海洋法治体系、维护海洋安全提供了有利契机。第三，将完善海洋法治体系、维护海洋权益写入宪法，在宪法的指导下通过加强海洋立法、合理利用海洋。根据联合国海洋法公约相关内容，我国应加快制定符合中国特色的海洋基本法，逐步建立起许多与之相适应的法律法规，将发展海洋经济纳入生态文明建设，明确对海洋生态环境保护、海洋资源利用开发的战略目标。近年来中国政府在海洋外交方面一直与相关各方进行密切磋商，寻找利益共同点，海洋外交政策正日趋成熟，这对于在海洋强国背景下扩展国家管辖海域范围和未来发展空间具有重要战略意义。

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当前，中国作为新的国际权力结构的重要组成部分，在国际政治舞台上具有重要话语权，可通过在参与全球海洋治理推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。在总体国家安全观下，维护好陆海统筹是实现祖国统一、改善国际关系和增强国家安全的关键重要环节。中华民族必须从战略高度来完善海洋法治体系、维护海洋安全，为中国的和平崛起创造稳定的安全环境。

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原标题：《王荣亮｜总体国家安全观下维护中国海洋安全的路径研究》

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