李振福等：北极问题治理的应对之策

面对上述8个北极问题，各国都在或明或暗地进行筹划和准备，以期获得更大的北极权益。中国虽不是北极国家，但北方海航道、北极科考、北极环境等问题也涉及中国战略新疆域的根本利益。并且，作为负责任大国，中国也有责任和义务维护北极的可持续发展。为此，中国需认真面对北极问题及其治理，做好政策筹划，以利于中国北极正当利益的获得和对于北极可持续发展的有力维护。
一、推动北极问题治理机制的完善
目前北极问题治理机制的工作面不断外扩，而现有北极问题治理体制面对多元化工作内容的实际治理效果并不理想，各类北极法律法规在执行或实施过程中无法得到有力保障。另外，《努克条约》的形成，标志着北极理事会试图将非北极国家排斥在北极事务之外。以北极理事会为主导的北极治理机制存在较大缺陷，无法应对北极问题的国际化趋势。中国作为国际社会的负责任大国，应积极推动北极问题治理机制的开放性和包容性构建，实现北极地区的良性发展以及参与方的互利共赢。中国应倡导合理利用和保护北极，尊重北极国家和北极原住民的固有权益，鼓励更多利益攸关方参与北极合作，最大限度满足更大范围的国家对北极问题治理的合理诉求，适应北极问题治理的全球化趋势。
另外，北极问题治理机制的完善不可能一蹴而就，而是一个长期演化的过程。因此，针对北极治理问题，应围绕一系列具体议题达成相应协议，以“合约”的形式对北极治理机制进行补充。北极事务相关国家可针对科考、环保、资源开发、航运等北极事务，在《联合国海洋法公约》等涉及北极问题的法律条文基础上协商形成协议，并据此对北极具体事务进行治理，从而弥补现有北极治理机制对于许多北极事务的实施难以形成保障的严重缺陷。
5 U. u5 X1 M2 }0 x二、积极应对北极边缘政治威胁
8 H$ n3 u' G$ u8 X6 ~7 T, r4 c中国需在北极问题上谨言慎行，并强化自身实力。中国以北极事务的重要利益攸关方和“近北极国家”身份参与北极事务，易被美国等国诋毁扭曲。蓬佩奥对中国“近北极国家”身份定位的无理指责虽遭各国反对，但也给中国提出了警示：在未来的北极事务治理中，中国应本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，谨慎处置，不给美国污蔑中国以可乘之机。中国需要大力发展海洋科技，培养自身在北极领域的技术优势。中国在参与北极事务中，虽然没有地缘优势，但却拥有相对充足的资金和人员优势以及先进的航海技术保障。2019年5月25日，中欧联手启动极地船舶技术合作项目，说明中国凭借优秀的科研能力能够吸引其他国家与中国在北极事务上联手合作。中国应以此为契机，广泛开展与北极域内外国家的多元合作，稳固自身的北极地位和影响力。让更多的北极国家分享中国发展红利，推动各国在北极问题上的合作共赢。
: o3 ~& z1 p* F9 N+ o! F三、以中俄合作为关键切入点
3 r" j! a1 y+ ]$ r  m0 U俄罗斯在北极地区拥有最长的海岸线以及开发北方海航道的强烈诉求。俄罗斯开发北方海航道需要大量的资金、技术、人力和物力支持，与中国又存在良好的政治互信和合作基础，这些因素有力促成了“冰上丝绸之路”倡议的达成，令两国的合作空间更加广阔。目前，由于当初定位不一致等原因，俄罗斯对于“冰上丝绸之路”建设还存有一定的疑虑，中国应以与俄合作建设北方海航道和能源开发为抓手，切实兼顾俄罗斯经略远东地区国家利益的战略抱负，以双方共同利益为合作基点，以航道开发为主线，推进包括物流、经贸、技术、能源、旅游等在内的“低政治”领域的多层次合作网络的形成，深化中俄战略协作伙伴关系的内涵。
4 i/ F% o: y5 E) ?  O一方面，中国应重视双方合作建设的时序性，将重心放在港口与基础设施建设上，暂缓推进与俄罗斯在卫星系统和北极区域治理方面的合作，使俄罗斯打消疑虑。
; e: D- ]9 y/ a. a+ _  r  h9 c5 `另一方面，中国应进一步加强中俄政治互信，加强两国在北极开发利用过程中的政策衔接，在相互协调的基础上，加深两国的北极合作，制订两国北极合作的中长期规划。
中国可通过与俄罗斯积极开展港口合作开发、协力开发北极能源、建立中俄北极自贸区、建立北极联合开发机构、积极应对国际方面反应、保护北极生态环境等形式的合作，深入参与到北极事务中。
7 h7 [0 r7 V  s( H8 F9 G3 X在协助俄罗斯开发北方海航道的同时，中国也应对俄提出适当的补偿性要求，如俄罗斯帮助中国提升在北极事务中的话语权、开放俄罗斯远东地区港口、助力中国获得图们江出海口等。俄罗斯应在北极理事会中维护非北极国家特别是中国的北极权益，尽可能支持中国提出的关于北极问题治理的项目和提案，提高中国在北极问题治理中的地位。借助俄罗斯的支持，中国进一步加强参与北极问题治理的深度和广度。
中国需拓宽国际合作视野，扩大各国合作空间。与利益相关国家，尤其是对开发利用北极有共同诉求的日本、韩国等国，展开多方位合作，从而减少外界对于中国与俄合作开发北极的误解和曲解。为增大非北极国家的北极影响力和话语权提供基础平台，增强相关各国利益获得感，实现“增信释疑，相互尊重，互利共赢，共同发展”。
四、支持北极的合理开发利用并重视北极的环境保护
从目前严峻的环保形势来看，保护北极的生态环境刻不容缓。北极的环境保护与经济发展间的矛盾在于，北极航行越频繁越易发生船舶事故、石油污染或与海洋生物相撞等情况。为实现北极地区的可持续发展，在实现经济发展的同时尽可能减少对北极环境造成影响。各国首先要做好北极环境保护与北极开发利用之间的平衡，优先考虑北极的环境保护问题，在北方海航道航运中使用更加清洁的燃料，严格遵守《极地规则》的相关规定，全力维护和促进北极的可持续发展。中国则应稳步推进北方海航道的商业化和常态化，不断加强北极航运的水文气象调查、北极航行安全和后勤保障能力；在北方海航道基础设施建设和运营等方面积极加强国际合作。
五、营造多元化和多层次的北极国际环境
为应对北极国家意欲将北极管理体系“私物化”的倾向和做法，中国应充分发挥北极理事会正式观察员身份的积极作用，合理运用在北极理事会中的发言权和提议权，在国际上鼓励更多非北极国家参与到北极及北极航线事务中，扩大非北极国家的参与度，尤其应努力支持那些国际影响力不大却与北极关系密切的非北极国家的参与，营造北极国家与非北极国家共存、合作开发且互相监督的多元化北极发展氛围。同时，坚持中国的近北极国家定位，坚持自身合理的北极战略目标，争取正当的北极权益，促进北极的可持续发展。
2 ^! x9 b. p. Z* ~  G2 F除此以外，针对部分北极国家为谋求本国利益而设立的北方海航道安全法律，应以《联合国海洋法公约》为基础，对于有悖其的法律建议予以取缔，发挥《联合国海洋法公约》在北方海航道安全治理中的主动性。对于北方海航道归属权等重要北极议题，坚持以互利互信、相互平等和尊重主权的原则来解决，坚持“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极、维护各国和国际社会在北极的共同利益、推动北极的可持续发展”的中国北极政策目标，努力营造北极开发利用的和谐国际氛围。
& W( _: b+ u6 v. P; u& l六、进一步推动建设“北极命运共同体”
: V) W9 }$ `; o; y$ u9 i2 d“北极命运共同体”是以合作共赢为核心，以和谐共生、共同发展、增进各国获取北极共同利益为理念的国际社会共生机制。针对北极问题不断加强的国际化趋势，“北极命运共同体”可以有效地解决中国参与北极问题治理过程中存在的现实障碍和难题，进而促进中国参与北极问题治理的政策实施。
首先，广泛推广“北极命运共同体”理念。在合作中将北极利益与北极责任结合起来，推动沿线国家外交、商务、海事的合作，建立多层次、多渠道的沟通磋商与对话机制，积极签署政府间、部门间的合作协议和建设项目。本着分阶段分步骤推进共建的原则，规避所牵涉的诸如地缘政治、安全、军事、气候变化等多维度敏感议题，从经贸合作入手启动共建进程。
其次，推动构建“北极命运共同体”机制。在北极问题处置上，应针对性地构建符合人类共同利益的北极问题治理机制，进而推动“北极命运共同体”的构建，为北极问题治理提供中国智慧和中国方案，以制度供给的形式为北极事务提供北极公共品，完全担负起大国责任。同时，破解其他国家对中国参与北极治理的误解和曲解，积极应对美国等国对中国参与北极治理的歪曲行动，努力清除美加战略联盟打造北美经济圈和美加日韩北极战略菱形为中国参与北极问题治理设置的地缘政治羁绊，引导国际社会对中国参与北极问题治理的正确认识。
6 {8 i7 }! v7 H7 S: D" A再次，深入贯彻“北极命运共同体”思维。将“北极命运共同体”思维深入贯彻到中俄北极问题治理合作进程中，从低到高形成科研共同体、经济共同体以及安全共同体。同时，充分发挥中国经济实力与俄罗斯区位优势的战略互补性和中俄两国当前紧密有效的战略协作关系等优势，扩大文化交流、人才交流、科技合作及智库交流合作，推动开展战略、政策对接研究，为北极问题治理合作提供智力支撑。
最后，建立统一的多边合作建设体系。通过积极倡导“北极命运共同体”的共生理念，积极推动北极国家和非北极国家共同建立互尊、互助、互信、互利的合作共生体系，以承认和尊重彼此权利作为合作的重要基础，以相互理解和信任作为合作的全面保障，以建设可持续发展的北极治理组织机构共同研究和解决跨区域问题作为合作的主要目标，在生态环保、航行、旅游、经济、农业渔业、金融、技术、行业企业等多领域合作，全面且细致地对北极问题治理进行体系化和网络化建设。
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# x9 L8 X2 E# x4 y" B8 `; e文章来源：节选自《北极问题：治理进程、态势评估及应对之策》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期
作者：李振福，大连海事大学交通运输工程学院教授、极地海事研究中心主任、专业学位教育学院院长；李诗悦，吉林大学东北亚研究院博士