那力：日本向海洋排放核污水决定与国际法

日本政府的决定错在何处，欲往何方
' [9 c$ p1 c* w7 }日本政府的决定之所以是错误的而必须撤回，从实质来说，是向海排放必然会造成广泛长期的环境污染和生态破坏，违背了其防止域外环境损害的国际义务；从程序来说，日本没有适当履行跨境环评义务，通知与协商义务。
1 i, \; p& B/ T6 B据披露出来的消息，日本政府在作出决定时，曾考虑是否批地给东京电力公司，使其能建造更多储藏罐来容纳还会增加的污水。其中一官员说，如果批准的话，还要涉及到关于用地的地方法规问题，不如不批就可以回避这个问题了。此言差矣。对日本政府来说，不造成域外环境污染是一种国际法义务，如果二者有冲突的话，日本中央政府有责任作出协调，确保其防止污染域外环境的国际义务的履行。
日本产业经济省就核污水处理问题进行过讨论，提出包括蒸发释放、电解排放，稀释入海、地下掩埋以及注入地层等五种处置方案。其中，日本政府决定的稀释入海方案最为经济，也最为便捷，但是在防止、减少环境污染效果上却不是最佳的。
在跨境环评中，就是要评判并找出是否有比现有方案更合理的更佳方案，称为替代方案，其为环境影响评价的必要考虑与必需环节，从程序上来说非常必要，从实质上看，关系到环境法的根本目的———保护环境，防患于未然。
( g' b7 Q! h( s: B8 t在乌拉圭河纸浆厂案判决中出现的使用“最佳可得技术”（best technique available），可被视为已经尽了最大努力来避免和减少环境损害，这是国际环境法的一个非常重要的新概念、新标准。希望日本在选择核污水处理的决策中，切实找寻对保护环境与公共健康的最佳可得方法，而不是像目前这样行事。
  V9 U) r/ i! ~日本的决定，并没有从保护环境生态、保护人民健康的角度出发，穷尽救济方法，找寻最佳方案，这是令人非常愤慨的，也必将在历史上给日本留下耻辱的一笔。日本政府拿千百万人民的健康与福祉当儿戏，置环境生态安全于不顾，而只打自私自利的小算盘的态度，不能不引起人们的愤怒与讨伐。
程序正义是实质正义的前提和重要保障，在环境法中也是如此。我们以这一原理为关照，从程序角度检视日本政府的作为与不作为，合法还是违法。
(1）环评时间。环评必须在项目批准之前完成，决定应该视环评结果而定，决策应该建立在环评的基础之上。日本政府与此背道而驰，根本没有进行环评，更谈不上进行跨境环评了。
6 E, T, `/ ^' f2 n: x! C: n' k(2）全面如实公开相关信息。环评要求全面公开相关信息，拿出描述一个地区或环境可能受影响的要素，称为基准数据，包括科技信息，也包括社科人文信息，此乃环评报告的组成部分。日本政府根本没有进行环评，至今没有拿出任何意义上的环评报告，而是妄言其排放符合国际标准，不会造成污染。这样的弥天大谎，日本政府难道还指望会取信于天下人吗？而且，日本东京电力公司处理福岛核事故有多次篡改数据、隐瞒不报的劣迹，公布的数据不可信。近期，日本媒体屡屡爆出福岛第一核电站厂区发生放射性泄露的新闻，这不能不让国际社会感到担忧。
(3）减轻环境影响措施与管理。这是为避免或减轻拟议活动的不利影响而采取的行动，可以有效地减缓对生态、经济、社会文化的不利影响。在日本政府的决定中，看不到什么有效的缓解措施，只看到稀释二字，很难令人信服，因为任何稀释污染物终究是要全部排入海洋，造成污染的。
(4）监测与持续监测。环境影响评估不仅需要在项目开始前进行和完成，而且还要贯穿在整个项目的生命周期中，项目结束后也应持续进行评估。国家有责任确保对其具有潜在重大环境影响的活动进行持续监测和项目后评估的义务，而日本至今没有拿出核查与监督安排。特别是日方声称经过处理的核污染水安全无害，但是缺乏可核查的安排。
(5）找寻替代措施。日方只从经济成本出发决定向海排放，未考虑排放对海洋生态环境、食品安全和人类健康的影响，当然没有寻求是否有可以达到拟议工程的目的、但是对环境更为友好的方案，应该使用最佳可得技术。
(6）与周边国家等利益攸关方协商。日方迄今未与中国、韩国等周边国家利益攸关方充分协商，迄今也未认真回应各方合理关切，更谈不上与更广泛地域的利益相关国家诸如环太平洋各国进行协商了。此乃日本未尽国际环境法要求的通知与协商义务。
; x8 j& W  a$ s- n. F7 }3 E4 l(7）公众参与。日本政府不仅没有进行跨境环评，连国内环评也没有进行。其决定侵犯了大量日本本国渔民的权益，人们极为愤怒，游行示威连连不断。环境事务尤其需要公众参与，日本政府对待如此事关国计民生的大事，没有与民众进行沟通，更谈不上有程序意义上的公众参与。
(8）国外公众参与。在可能发生跨境环境损害的情况下，往往需要境外民众的公众参与。在最近十年内的有关案例中，例如在乌拉圭河纸浆厂案中，项目发起方的对方国受影响的民众有不同程度的参与，此问题提到了国际法院的审理与判决中，被承认为“或多或少地有公众参与”，尽管程度不深。这是国际法院裁判对跨境环评中公众参与的肯定，当然也表达了对此不能要求过高。反观日本，其排海决定对其海上近邻韩国渔业渔民负面影响极大，他们是潜在的受害者。可是，日本政府罔顾韩国渔民的强烈反应，没有给他们任何发声表达参与的机会。
- e, c- y  f$ D$ ]) V据报道，最近日本又拿出了另外一个方案，欲将核污水通过挖排水沟的方法引入海底，有人指出此方案的主要目的是规避伦敦倾倒公约的适用，而非日本良心发现。这种方法造成的环境与公共健康危害并未减轻。日本当局还是应该从保护环境出发，切实履行自己应当承担的国际法义务，把核污水问题处理得当，而不是玩弄些自欺欺人，损人也未必利己的把戏。
国际法要求各国采取充分的措施来控制和管理它们领土内的或是它们管辖下的那些可能导致严重的全球环境污染或是越境危害的污染源，这一点无须更多质疑。这是一种防止危害的义务，而不仅仅是在危害事件发生后进行补偿的一个基础。对于这样一种防止性义务的支持，特别体现在斯德哥尔摩宣言、里约宣言、广泛的全球性和地区性的条约以及一些仲裁和司法的裁决之中。尤其是2010年乌拉圭河纸浆厂案的判决对国际环境法具有重大意义，它肯定了事先通知协商义务与跨境环境影响评价义务，对国际环境法的规则的形成和国际实践提供了规制与指引，对未来国际环境法的发展与国际司法有影响。
9 ]& V, b, m1 i6 H日本政府不顾国内外质疑与反对，在未穷尽安全处置手段、未进行适当的环评与跨境环评、未全面公开相关信息、未拿出可监督核查安排的情况下，单方面决定以排海方式处置福岛核电站事故污染水的做法是极不负责任的，是违背其应该担当的国际法义务的，也是缺乏良知与诚信的。
; k( q* V4 l) G核污水处置事关重大，必须慎之又慎，不容有失，日方绝不可以将核污水一排了之。日本政府首先应该正面回应包括中国在内的利益攸关方以及国际社会提出的问题和关切，在同各利益攸关方及有关国际机构协商并达成共识前，不得擅自启动排海。我们强烈敦促日方重新审视该问题，撤销错误决定，回到切实履行其应该承担的国际法义务的正道上来。
日本向海洋排放核污水的决定会走向何方？现有的国际法能起什么作用？多少人正拭目以待。不是一般的围观，因为事关重大，也因为对相关法律及其能否执行抱持疑虑。希望国际法能够惩恶扬善，改变日本的错误决定，还环境清洁安全，给人们带来福祉，而不是灾难。
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+ M$ |! n' V9 ~文章来源：节选自《日本向海洋排放核污水决定与国际法：应尽未尽的环保、环评、通知与协商义务》，原刊于《太平洋学报》2021年第10期

作者：那力，吉林大学法学院教授