林香红：浅析欧洲海洋与渔业基金

自1993年欧盟成立以来，其成员国之间及各成员国内部就存在着经济发展不平衡的状况，随着一体化进程不断加快，地区发展差距也进一步扩大。为了提升各成员国的经济实力，缩小差距，增强社会凝聚力，确保欧洲一体化进程的顺利发展，欧盟成立了欧洲结构和投资基金，旗下包括5个基金，欧洲海洋与渔业基金（简称EMFF）是其中之一。
2 _& O6 r* D5 {9 r, R一、基金的基本情况
主要目标
/ I2 {. i+ w$ ?$ c; ?! O7 rEMFF的前身是渔业指导性融资基金（FIFG）和欧洲渔业基金（EFF），三者都是聚焦于渔业发展的金融产品。EMFF的主要目标是促进渔业和水产养殖业的可持续发展，提高产业的竞争力，支持欧盟沿海共同体的经济与社会发展，增加就业，促进形成统一的综合海洋政策框架，推动欧盟共同渔业政策和欧盟综合海洋政策的实施。
六大优先支持领域
(1）环境可持续、资源高效及富有竞争力的捕捞业，渔具选择性更强，丢弃渔获物更少、对海洋生态系统破坏更小。基于此项，EMFF侧重于支持使捕捞业更具经济价值、能够抵御外部冲击和承受第三国竞争的创新和增值活动。
; g+ |* w1 s( h% `$ y(2）环境可持续、资源高效及富有竞争力的水产养殖业，在促进水产养殖业绿色发展、增加经济价值和竞争力的同时，为欧盟消费者提供健康且高营养价值的产品。
, j/ e5 c4 V. l1 X2 j# i(3）通过收集和管理数据以及支持监管、控制和渔业立法，促进欧盟共同渔业政策的实施。
1 T  e( [5 |8 |  y( Q2 ]6 l(4）在以渔业为生的沿海和内陆共同体，通过促进经济增长和提高社会包容度，增加就业，增强区域凝聚力。
; M( g8 B) L4 C8 b( t1 E7 l) l) o(5）促进销售和加工业发展。
( t5 V) W/ c) I- D3 e% `2 K5 D(6）促进欧盟综合海洋政策的实施。
2 d( V3 ^7 I2 I$ {4 B# j二、资金来源与使用情况
资金的筹集方式
EMFF由欧盟委员会管理，它的运作方式类似于财政拨款。EMFF的资金来源于欧盟预算拨付，欧盟预算收入来源包括关税及农业税、增值税、成员国GDP上缴、上年结余和其他收入，例如欧盟的银行利息和罚款等。其中，欧盟规定每个成员国每年要上缴本国GDP的1%作为欧盟预算经费。2014—2020年，欧盟总预算为1.05万亿欧元，欧洲结构基金4 518亿欧元，其中，欧洲地区发展基金预算2 000亿欧元，欧洲社会基金预算860亿欧元，凝聚力基金预算634亿欧元，欧洲农村发展农业基金960亿欧元，欧洲海洋与渔业基金64亿欧元，结构基金约占欧盟预算的43%，但EMFF只占欧盟预算的0.6%。
资金的使用原则
为避免各成员国的内部区域发展政策影响地区的公平竞争，经过长期讨论和谈判，欧盟与成员国就地区发展政策达成协议，并制订了欧盟结构基金的通用规则。主要包括以下几个方面。(1）集中使用原则。基金重点使用方向为：提高落后地区的发展水平与结构调整；帮助结构调整有困难的地区进行社会经济转型；帮助落后地区提高职业教育、培训与就业政策及相关机制的现代化水平。(2）伙伴关系原则。在地区政策的执行过程中，受援国家或者地区政府与欧盟委员会之间是合作伙伴关系而非上下级关系，欧盟委员会只对地区政府的计划提供原则指导、咨询和建议，而地区政府在与欧盟委员会充分协商的情况下可以独立制定具体的发展计划及资金使用方案。(3）计划性原则。受援地区的行政部门必须制定详细的项目计划，并将计划提交欧盟委员会备案。资金的使用也要严格按计划实施，防止盲目开支。(4）附加性原则。即结构基金并不是对成员国的一种补贴，更不是替代成员国在地区发展中的公共职能，成员国必须为欧盟资助的地区项目提供相应的配套资金。(5）辅助性原则。欧盟的财政援助只能作为落后地区发展的辅助性财政手段，地区行政部门必须保证一定数量的财政支出用于发展项目，不能完全依赖于财政援助。(6）效率性原则。欧盟对区域发展项目进行评估、跟踪和控制，以保证结构基金的使用效率并达到预期目标。
8 K0 c+ p0 O1 v* M9 ^1 k项目运作流程
首先，每个国家起草一份项目计划，充分论证所需资助区域的困难和劣势所在，并说明经费的使用情况。其次，申请国与欧盟委员会就申请计划书内容进行协商。当双方在所有问题上达成一致意见后，欧盟委员会将批准这些计划和项目，申请国可自主确定哪些项目将得到资金支持，具体问题可以不必与欧盟委员会进一步协商。最后，申请国和欧盟委员会共同负责执行方案，申请国必须建立项目管理和监督机构，接受欧盟委员会的监督和管理，欧盟委员会负责全面评估和监督工作。
三、基金预算情况
2014-2020年基金预算情况
+ J  G2 R" l. D2014—2020年，EMFF的预算总额为64亿欧元。其中，11%用于欧盟委员会的管理工作，89%用于资助欧盟成员国。在资助成员国的资金中，43.4亿欧元用于支持渔业的可持续发展，占比超过75%;5.8亿欧元用于渔业监管和共同渔业政策的实施；5.2亿欧元用于收集数据，帮助科学家更好地了解海洋和提高渔业管理水平。此外，还有0.71亿欧元用于发展蓝色经济。各成员国根据渔业规模大小获得相应的预算份额，排名前3位的国家分别是西班牙、法国和意大利，各国获得的拨款情况详见下表。
2021年-2027年基金预算情况
2021—2027年，欧盟预算总额为1.135万亿欧元，相当于欧盟成员国国民总收入的1.1%（不含英国）。欧盟委员会提议设立新的欧洲海洋与渔业基金，基金总额61.4亿欧元，按1欧元=7.820 3人民币计算，约合480亿人民币，占欧盟总预算的0.54%。未来，EMFF将继续为欧洲渔业的可持续发展提供支持，重点扶持小型渔民，即所有渔船在12米以下的渔民，他们的总数约占欧洲渔业部门就业人数的一半。此外，基金还将对海洋能源和海洋生物技术等新市场、新技术、新服务进行投资。EMFF也将首次为国际海洋治理做贡献，为人类提供一片更加安全、更清洁、更有保障、更加可持续发展的海洋。预算的30%将用于减缓和适应气候变化，保护海洋生态环境。
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表1 2014—2020年基金的拨款情况（单位：亿欧元，现价）

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# q; x7 J( `' D数据来源：https：//ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/overall-table-2014-2020.xls注：不包括卢森堡，因为卢森堡不是EMFF的资助对象。
! [" h# q; \7 L+ I4 X# W四、国别运行情况—以西班牙为例
在2014—2020年的基金预算中，西班牙获得的预算占所有成员国预算的20%。EMFF在西班牙的主要目标是支持国家重点发展的优先项目和“欧洲2020”目标；支持渔业、水产养殖业和加工业可持续发展，提升竞争力；支持执行欧盟共同渔业政策，并为渔业管理提供优质数据；改善渔业社区的生活水平。
% l& K0 b) A7 \, A' `资金情况
% u6 j  j9 J- s, K% _3 Z方案总预算1 558 280 753欧元。其中欧盟贡献1 161 620 889欧元，占方案总预算的74.5%；国内筹集396 659 864欧元，占方案总预算的25.5%。项目的管理机构为西班牙农业、粮食和环境部渔业管理总局，方案覆盖西班牙全境，包括加那利群岛最外围的地区。
支持项目
3.525亿欧元（约占EMFF拨款的30%）用于支持西班牙捕捞船适应环境变化，增强竞争力，并减少渔业对生态环境的影响。其中，1/3的经费用于保护水生生物多样性和生态系统，主要方式是设立海洋保护区。2.744亿欧元（约占EMFF拨款的24%）用于研发新产品、新工艺、养护技术、管理系统，制定渔场和海产品商业战略。包括使用质量标签，改进生产者组织管理架构，为加那利群岛边远地区提供补贴，在全产业链中禁止丢弃废物。2.059亿欧元（约占EMFF拨款的18%）用于西班牙国家水产养殖战略规划目标的实施，增强西班牙水产养殖业的竞争力和可持续能力。包括尽量减少生产过程对环境的影响，改善养殖业的空间规划和提高水产养殖企业的技术创新水平和投资能力。1.559亿欧元（约占EMFF拨款的13%）用于实施共同渔业政策在渔业控制和数据收集等方面的规定，提高对相关种群的科学评估水平，加强公共组织实施的各类管制措施。1.076亿欧元（约占EMFF拨款的9%）用于改善渔业地区的就业和地区凝聚力。包括增加新的就业岗位，采取多种行动增加渔业活动和本地产品的附加值。5 980万欧元（约占EMFF拨款的5%）用于技术支持，确保欧盟基金的有效管理，包括宣传和工作评估等。530万欧元（约占EMFF拨款的0.5%）用于更好地了解海洋生态系统、开展大陆架边缘和大陆坡勘探调查、增加海洋知识，例如收集海底数据、绘制海底地图等。
; ^4 v) i- J( c  M. D& N五、小结
& V  Z" M: z2 u' T" E/ ~; ~海洋经济具有巨大的发展潜力和广阔的投资空间。世界自然基金会将海洋称为世界第七大经济体，经济合作与发展组织预测到2030年，全球海洋经济增加值可能会超过3万亿美元。欧盟充分认识到海洋的增长前景、投资缺口和环境问题。截至目前，已设立了两个与海洋相关的基金，即EMFF和蓝色投资基金。前者致力于促进欧盟渔业的可持续发展，提高竞争力，支持欧盟共同渔业政策和综合海洋政策的实施。蓝色投资基金主要用于支持中小企业创新和绿色发展，投资领域较EMFF将更广泛。欧洲结构基金占欧盟预算的四成左右，基金已成为欧盟落实区域政策的主要政策工具之一。EMFF已运行多年，形成了一套成熟的管理模式和项目运作流程，值得我国参考和借鉴。与此同时，我国的海洋投资基金尚处于初期发展阶段，沿海地区成立的海洋产业基金，募资困难、项目难选、投资区域和产业范围限制明显等问题日益凸显。中国及全球海洋经济生机勃勃，海洋是一个巨大的投资市场，投资范围广，潜力大，但风险系数高，回报周期长，同时也面临着资源衰退、气候变化、海洋环境污染、防灾减灾等全球性问题。因此，海洋领域的投资需要各国政府的规划、引导、合作和私营资本的广泛参与。建议国家层面尽快成立一支符合中国国情和国际规则的海洋投资基金，并成立负责基金管理的专业化机构，明确基金的用途、重点支持领域、资金来源、运作方式、使用原则、项目审批流程、监督管理制度、绩效考评办法等，通过财政手段推动海洋经济高质量发展和海洋强国建设，发展蓝色伙伴关系，构建海洋命运共同体，落实联合国可持续发展目标。


文章来源：原刊于《海洋经济》2021年第4期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
作者：林香红，国家海洋信息中心副研究员
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