林灿铃等：事故核废水排放行为与国际惯例

有国际组织认为，日本通过海洋排放处置福岛核电站事故核废水是符合国际惯例的。然而，日本政府这样的行为是否符合国际惯例不能仅依据国际组织的观点，而应当根据国际惯例的界定，确认同等级核电站事故产生的核废水通常采用何种惯例处置，综合判断日本政府排放事故核废水的行为是否属于国际惯例。
0 F; G) V6 \5 h( y% z5 p, v/ {国际惯例与国际习惯
6 o  j( r% X4 B5 L# W, U! `国际惯例，通常是指在国际交往中的惯常做法。按照《国际法院规约》第38条的规定，国际习惯则是指“作为通例之证明而经接受为法律者”。亦即，国际习惯是指经接受为法律的一般实践、惯例或做法。可见，国际惯例与国际习惯是不同的。国际习惯的形成有两个要素。
7 {% t/ o9 ?' O& c+ a5 E) J第一个要素是所谓的“物质要素”,即需要有一般实践的存在。一般实践是指各国在国际实践中对同一问题长期反复采取的相同或类似的行为或不行为。
第二个要素是所谓的“心理要素”,它是指各国认为这种一般实践，即对某一问题长期反复采取的相同或类似的行为或不行为，具有法律拘束力。国际习惯是国际法的主要渊源之一，应得到国际社会的普遍遵守。1960年在印度尼西亚曾发生非法侵入领事住宅的事件，对此，中国驻印度尼西亚大使发表声明，认为非法侵入领事住宅，逮捕领事官员，这种对领事职能、权利及个人人身安全、自由的粗暴侵犯违背了普遍承认的国际规范。也就是说，这样的行为违背了国际习惯，即违反了国际法。
$ w8 L4 |6 x  t/ c+ c事故核废水处理实践
4 p2 J5 G6 u% c根据国际原子能机构2013年《核事故后的退役和治理》报告，在以往的核电站事故中经历了最严重燃料损坏的其他地方的三个设施分别是英国的温茨凯尔反应堆、美国三哩岛核电厂和原苏联的切尔诺贝利核电站。其中，1957年英国温茨凯尔反应堆大火引发的核事故按照国际核事件分级表(INES),根据该反应堆事故对安全的影响，认定为5级核事故。1979年美国三哩岛核电厂大火引发的核事故，反应堆发生损坏，但由于有安全壳保护，只有少量的放射性物质对外释放，对环境和公众的影响有限，没有超出核电厂的范围，因此也被定为5级核事故。1986年原苏联切尔诺贝利核电站反应堆发生爆炸引发的核事故，由于没有设计密闭性的安全壳，导致大量放射性物质排放到环境中，影响了上百万平方公里面积的环境和公众的安全，后期只能通过建设石棺，将反应堆废墟密闭起来，以控制放射性物质的扩散，最终，切尔诺贝利核事故被定为7级核事故。而在2011年日本福岛核事故中，也因为没有设计密闭性的安全壳，导致大量放射性物质排放到环境当中，影响了很大区域的环境和公众的安全，也被定为7级核事故。
由此可知，历史上发生的核事故中，只有切尔诺贝利核事故与福岛核事故同为7级核事故。鉴于不同等级的核事故对生态环境造成损害的时间长度、影响广度和不利程度等方面存在不同，在事故发生后的处理与应对存在不同的方式，同等级核事故的处理模式方存在借鉴价值。因此，可以切尔诺贝利核事故的处置作为福岛核事故处置的参考。在切尔诺贝利核事故后，由于没有设计密闭性的安全壳，因此需要建造石棺将发生事故的核电站进行封存，并通过对石棺的长期维护加固和建造新的石棺，严格控制核事故影响范围的扩大并将核事故产生的污染降至最低。同为最严重的7级核事故，切尔诺贝利核事故并没有采用海洋排放方式处理核废水，日本政府将事故核废水向海洋排放的行为将是历史上第一次，也就证明这种方式并不是国际惯常做法，日本政府的行为并不是国际惯例。
事故核废水倾倒成为国际惯例的否定性
' I0 o  {7 j1 @- G- |% Q2 A8 W如果日本政府执意采用海洋排放方式处理福岛核电站事故核废水，作为人类历史上首次处置事故核废水的方式能否成为一种国际惯例?答案是否定的。
2 a0 T3 O8 H: k4 Y3 T6 b" X首先，国际惯例是国际交往中的惯常做法，但核事故由于其对环境和人类生命安全的危害性极大，并且这种影响短期内难以消除，各个国家竭力避免核事故的发生，在缺乏先例参考的情况下，向海洋倾倒事故核废水无法成为国际社会的惯常做法。在此，需要加以特别强调的是，“核电厂废水(核电站在非紧急事态下的日常行为，即核电厂的废水处理)”与“核事故废水”不是一回事，这应当是常识。
% C+ o+ _5 n. t2 a3 s3 S其次，国际惯例是国际习惯的初始时期，也是国际习惯的早期萌芽，一旦国际社会在某一国际实践领域内的惯常行为被各国认为有法律上的拘束力时，惯例就变成了习惯。值得强调的是，日本政府向海洋倾倒核废水的行为是一种违反国际法的行为，1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条规定，“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害”。1992年《里约环境与发展宣言》第2条规定，“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。即使之后有其他国家效仿这种行为，违法行为也不因实施次数的增多和主体的增加而具有合法性。例如美国以存在大规模杀伤性武器为由向伊拉克发动战争，这种侵犯国家主权的行为并不能因为其向该国多次发动战争或多个国家向该国发动战争而被认为是合法行为。
最后，对惯例的重大偏离就可以否定该惯例作为习惯规则而存在的性质。在1950年哥伦比亚诉秘鲁的“庇护权案”中，国际法院认为，庇护国无权在该国驻外使馆内单方面确定避难者所犯罪行的性质，否则将对领土国的主权造成更大的损害，这是一项国际惯例。国际法院认为，所获悉的事实证明，虽然做了肯定的规定但仅仅获得少数国家的批准，而它所提及的实践中的庇护情形是变化无常和彼此矛盾的，世界各国或批准或拒绝的接二连三的庇护公约是前后不一致的，而且在很大程度上受到政治权宜考虑的影响，因此均不能作为存在一项它所主张的区域习惯的证据。同理，日本政府排放事故核废水的违法行为并不会得到所有国家的遵循，对于一个无法被遵循的行为无法成为国际惯例。
  
文章来源：节选自《事故核废水处置的国际环境法研究——以日本福岛核废水事件为视角》，原刊于《南都学坛》2021年第5期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
+ v) S. w  y  O! J8 Y- @' T作者：林灿铃，中国政法大学国际法学院教授；王翔，中国政法大学国际法学院博士