罗欢欣：日本核污水排海问题在国际法与国内法上的责任研判

日本将巨量核污水排入海洋的计划可能危及全人类整体利益、各国国家利益和公民个人利益，从而同时涉及国际法和国内法上责任救济的相关规定。虽然日本声称其将排放的核污水是“处理”过的“达标”水，但处理标准如何界定，怎么预防“不达标”的风险，怎么杜绝“未发现”的潜在危害，都是关键问题，有必要作出预备性的“法理研判”。在国际法上，可以从“国际不法行为责任”和“国际法上不加禁止行为产生损害后果的责任”两个方面研判。国际原子能机构的表态支持，并不足以证明日本排放核污水的行为就是国际“合法行为”，或者不是“国际不法行为”，因为日本不仅应遵循《国际原子能机构规约》的国际法义务，还应遵循其他条约义务和习惯国际法义务。在国内法上，日本行为亦存在触犯各国的国内法并面临国内追诉的可能性。
一、“国际不法行为责任”的法理研判
, e" \! Q7 e  H: I  e$ o根据联合国国际法委员会2001年的《关于国际不法行为的国家责任条款草案》规定，国际不法行为有两项构成要素：(1)行为可归于国家，(2) 行为违背国际义务。比较清楚的是，国家首脑、政府机关、立法与司法机构等均代表了国家。因为核污水排海决定由日本内阁会议通过，日本首相也对外进行了表态，因此，该决定与相关计划是代表日本的国家行为。关于日本可能违反哪些具体国际义务，则需要从条约和习惯国际法上分别加以考察。
: Z4 V% V9 x# a7 l" h1.在条约国际法层面。日本在相关领域签订了诸多条约，包括《国际原子能机构规约》《联合国海洋法公约》《核安全公约》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等。其中，《国际原子能机构规约》全文23条、《核安全公约》全文35条，均未对核污染与生态环境保护的问题做专门规定。根据国际组织法，国际原子能机构的职能以《国际原子能机构规约》为限。依据此“规约”，国际原子能机构的使命是“促进和控制核能”，因此，该机构对日本的表态支持，仅证明其在“规约”项下的义务履行问题。相比较之下，《联合国海洋法公约》第12章以45个条款专门规定了“海洋环境的保护和保全”。日本作为缔约国，其核污水排放将涉嫌触犯该章规定的多项义务：第192条“各国有保护和保全海洋环境的义务”；第194条“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不至于扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外”的义务；第195条“不将损害或危险转移或将一种污染转变成另一种污染”的义务；第200条、第204条到第206条规定及时分享、交换情报和资料的义务等。包括中国在内的缔约国有理由根据这些条款，提出日本违背国际义务并主张追究其国际不法行为责任。
2.在习惯国际法层面。日本的巨量核污水排海行为涉嫌违反“对一切的义务”。根据国际法院在相关判例中的阐释，“‘对一切的义务’产生于对侵略和灭绝种族行为的非法宣告和有关人的基本权利的原则和规则……所有国家都可被认为对保护它们享有法律利益”，其中提及的侵略、灭绝种族和侵犯基本人权等问题，涉及民事侵权行为与刑事犯罪行为的竞合。国际刑事法院《罗马规约》涉及对灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪四项罪名的规定，日本的核污水排海问题可以和“危害人类罪”进行关联讨论。同时，考虑到气候变化、生化污染等国家和企业行为造成的破坏日益危及地球生态和人类生命系统，欧洲学者和环保人士推出了“生态灭绝罪”概念，以期将其作为独立罪名纳入《罗马规约》的修正规划。核污染具有长期性和代际性的特点，如果日本核污水排放行为对人类确实造成重大危害，就有必要追究其“危害人类罪”或“生态灭绝罪”这类国际罪行。
二、“国际法不加禁止行为产生损害后果的责任”的法理研判
& U7 Q( L3 ?" K) w0 }“法律不加禁止的行为”指该行为不被明确地定性为非法，但也不简单地等同于合法。就法理逻辑而言，如果已经论证并主张追究日本的“国际不法行为责任”，则不能同时就同一事实主张追究其“国际法上不加禁止行为产生损害后果的责任”。所以，如果“国际不法行为责任”作为优先选项，“国际法不加禁止行为产生损害后果的责任”可以作为在前者不成立情况下的次优选项。
1.重大跨界损害的“危险预防义务”和造成损害的“后果赔偿责任”。对于国际法不加禁止的行为，国际法委员会2001年通过的《关于预防危险活动的越境损害的条款草案》确立了对可能造成重大跨界损害的“危险预防义务”；2006年通过的《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》确立了“及时和充分的赔偿原则”，因为“尽管已遵守关于预防危险活动的跨界损害的义务，危险活动引起的事件仍会发生，其他国家和（或）其国民可能遭受损害和严重损失”。据此，中国作为“可能受影响国”，有权要求日本采取“评估”“通知”与“协商”等相应措施，履行可能因其核污水排海造成重大跨界损害的“危险预防义务”，并要求其对实际损害进行“及时和充分的赔偿”。然而，在实施中还需要考察以下具体问题。其一，预防原则是在“不作为”的后果可能非常严重或不可挽回的时候适用，如何证明跨界损害风险达到“重大”程度是个难题。其二，需要对危险活动造成跨界的实际损害之“后果”进行举证、统计与计算。
9 z+ @& W5 I5 U; }2.日方可能造成重大跨界损害的危险和后果的现有线索。日本核污水排放涉及现在以及将来的核污染处理、海洋生态与人类基因等复杂问题，其证据收集、统计及认定存在相当难度。但是，基于提前预防风险的必要性，目前媒体披露的以下信息可以作为初步线索。
- r( S. Q# v' _9 b; o2 Q2 m第一，日方公布的所谓“核处理水”中对核素的检测范围未包括一些更具潜伏性和危险性的同位素。除了氚之外，钌、钴、锶和钚等更具危险性，在海洋中更容易融入海洋生物群或海底沉积物中，放射性寿命更长。
9 e& d' A6 ]0 k2 L, m1 E第二，日本处理核污水所应用的ALPS系统存在技术问题和数据错误。日本自运行ALPS以来试图打造“ALPS 处理水符合排放标准，安全可靠”的假象，但是，在国内外媒体和环保组织相继爆出问题后，东电公司承认锶90、钇90、锶89、铯137等多种核素活度浓度超标。
第三，其他可能证明日本违背重大“危险预防义务”和可能造成“损害后果”的线索。一是，日本之所以决定核污水排海，是因为ALPS净化效果达不到预期，为了逃避责任才计划将污染转移。二是，日本没有采取措施尽可能优化水处理和减少污染。加拿大和俄罗斯两家公司已经试验成功分离氚的技术，但日本对分离技术视而不见。
三、国内法追究责任的可能性
* A$ c# m, \) N" u/ Q在日本本土，福岛核事故造成近1.85万人死亡或失踪，首先触及了日本的国内法。民事诉讼方面，日本政府和事故核电站所属的日本东京电力公司（简称“东电公司”）面临多次集体诉讼并已被判巨额赔偿，相关判决认定日本政府存在过错责任，未能行使对东电公司的监管权力。在刑事责任方面，东电公司三名前高层以“业务上过失致人死伤罪”被提起公诉。事实上，中国的国内法也为跨界损害受害者在本国国内寻求刑事和民事责任救济提供了路径。中国《刑法》《刑事诉讼法》《民法典》《民事诉讼法》《海洋环境保护法》等相关的实体与程序法律规定中，赋予了中国司法和行政部门必要的管辖权和职权，以保障跨界损害的中国受害者在国际救济路径之外，同时还享有国内的司法救济权。
1.中国刑事法律的相关规定。中国《刑法》第6条规定：“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”鉴于世界洋流的相通性，日本核污水排海后将危害到中国的东海、黄海等海域，可以视为结果发生在中国领域内。中国《刑事诉讼法》第17条规定，除了享有外交特权和豁免权的外国人犯罪通过外交途径解决外，“对于外国人犯罪应当追究刑事责任的，适用本法的规定”。从而可以管辖上述涉嫌触犯中国《刑法》的外国人。同时，中国《海洋环境保护法》第90条规定“对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。所以，如果日本核污水排放涉及在中国的领海、专属经济区等管辖海域倾倒（相当于行为发生在中国境内），或者即便在日本沿海倾倒但在实际上给中国环境和生态造成“严重污染和破坏”（相当于结果发生在中国境内），则触犯中国刑事法律的相应罪名。此外，就具体罪名和犯罪构成而言，危险的核污水排放行为可能涉嫌违反中国《刑法》的多项罪名，如第114条和第115条规定的“投放危险物质罪”和第338条规定的“污染环境罪”。以上仅根据中国现有立法分析法理上追诉的可能性，现实操作起来还面临执行等各个环节的挑战。
2.中国民事法律的相关规定。中国《民法典》第七编“侵权责任”中的第七章专门规定了“环境污染和生态破坏责任”。第1229条规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”第1237条规定：“民用核设施或者运入运出核设施的核材料发生核事故造成他人损害的，民用核设施的营运单位应当承担侵权责任。”但是，依据中国的《民事诉讼法》，对于侵权行为地和被告住所地都不在中国的民事索赔案件，目前中国法院并没有管辖权。《民事诉讼法》第28条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”鉴于日本的核污水排海计划还未正式实施，其侵权行为地如果局限于日本境内，则遭受核污水侵害的中国公民、单位或团体可能只能去日本法院起诉。值得关注的是，日本2015年加入《核损害补充赔偿公约》，意在规避他国国内法院对日本的索赔管辖。鉴于该公约只能在缔约国间生效，日本是否能够真正规避他国的国内追诉，还有待具体考察。截至2020年8月，该公约共有11个缔约国。中国并不是该公约的缔约国。
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文章来源：节选自《日本核污水排海问题的综合法律解读 ——对国际法与国内法上责任救济规定的统筹分析》，原刊于《日本学刊》2021年第4期
作者：罗欢欣，中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院海洋法治研究中心副主任兼秘书