张艾妮:区域性海洋渔业秩序的价值追求

    区域性海洋渔业秩序的建立离不开三个层面——价值、机制与操作,本文以区域性海洋渔业秩序的伦理向度为核心议题,着重探讨区域性海洋渔业秩序所涉及的可持续发展、和平、正义等重要价值,以期为秩序构建贡献力量。
可持续发展
3 I8 L# X) M; k( F9 G# b8 n从《寂静的春天》《增长的极限》到《我们共同的未来》,可持续发展理念提出后被逐渐建立并接受,并在《斯德哥尔摩人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》等众多国际法文件中得到确认,在1992年联合国环境与发展大会上被赋予国际法地位。在伊恩·布朗利教授在论及生物资源养护时认为:条约的目的总是结合对捕鱼的公平使用和公平限制的原则,维护渔业资源的最大可持续性产量。要建立半闭海周边各方在渔业资源开发上的共同利益理念,促进各方的利益一体化模式,一个重要的路径规划是避免零和博弈,避免无序竞争,避免过度捕捞,努力做大在渔业资源上各方共同利益这块蛋糕。半闭海的海洋渔业资源虽然储量巨大,但并非无穷无尽,特殊的地理环境限制使得可再生速度较慢。然而在妥善开发的情况下,在防止过度捕捞,避免渔业资源的捕捞量高于自然更新量的情况下是可以做到可持续发展的。在维护半闭海渔业资源可持续发展上,首先是要建立共同利益理念,形成统一认识;其次在区域内海洋渔业资源的评估、洄游规律、数据统计以及对渔船的监督等方面,需要协调合作,统一标准;进而需要确定总可捕量,对渔获量予以直接限制,从而避免出现因为半闭海的封闭性,渔业资源遭受过度捕捞无法从外界得到补充而严重衰退的后果。目前我国签订的双边渔业协定中的养护条款,就具体该如何来参与沿海国的渔业养护活动规定得并不详细,缺乏操作性。目前协定中关于养护的义务实际上是被吸收在了入渔条款当中,将对入渔条件的限制视为对资源的一种保护。比如对捕捞船只与工具的限制、渔获量的限制、入渔时间的控制等。沿海国对入渔条件的限制,实际上是入渔国参与养护的最低标准。低于这个标准的行为应当视为是违规甚至破坏性的行为,应当承担相应责任的。目前沿海国对养护的规定相对谨慎,以避免为入渔国带来过重的负担,只要不对渔业及生态造成破坏,就尽量避免多余的责难。这种态度虽然是将合作放在首位,但长远来看对渔业资源的持续利用及养护是不利的。渔业养护制度应当成为渔业协定中的必备条款。当解决了规范入渔之后,相关国家获得了入渔配额,也应当承担相应的养护责任。其中“养”的责任可能更多地会落在沿海国自己的身上,因为资源量的维护和增加是一个专业性很强的工作,一旦处理不好,会给整个生物链造成不可恢复的损害。但“护”应是入渔国不可推卸的责任。“护”的责任分为“不作为”和“作为”两部分,所谓“不作为”义务是指入渔国应当严格按照沿海国制定的关于养护的法律法规及相关规定,包括禁用破坏性的渔具和捕鱼方法、禁止随意处理副渔获及生活垃圾、禁止携带破坏水体及海洋生物的物品等,以防止对水体及生物种群的破坏。一旦入渔国船只违背沿海国的“不作为”规定将会受到相应惩罚,包括责令停止作业,驱逐出境;减少来年渔获配额;收回入渔许可;赔偿因养护不利造成的损失等惩罚措施。“作为”义务主要是指入渔国应当积极对进行渔业活动的水域进行留意观察,一旦水体或渔获物出现异常情况有责任向沿海国进行报告,并在适当时候配合沿海国的养护计划。半闭海的沿海国均有在专属经济区内勘探、开发自然资源的权利,而专属经济区划界重叠的现状使得单边过度开发争议区渔业资源必然会危害其他各方权利声索方的利益,甚至引发国际争端,影响地区和平。如果通过有效的国际合作,妥善开发养护海洋渔业资源,既能促进半闭海渔业资源的可持续性发展,又能使渔业合作产生正面溢出效应,不断扩大利益契合点,创造良好的氛围,通过互信的合作关系,进而推动领土争端得以解决。
4 W( a# ?3 @1 j/ a/ ^; I和平
: |* S2 {2 @8 p7 \; u. ^" s和平是法的基础性价值追求。在区域性渔业秩序建立过程中,周边各国在同一片海域的渔业利益交融不断深化,和平是在半闭海开展渔业活动的基础,也是周边各国渔业合作的基础。渔业纠纷的解决应当坚持不使用或威胁使用武力,不上升为武力冲突,坚持以和平解决分歧,确保渔业争端解决机制的有效运转。有了这个基础,半闭海的渔业资源开发利用才能最大程度惠及周边各国渔民。和平的价值追求既体现在渔业争端的妥善解决,还包括了对海难救助的机制完善,同时还应将因为海洋渔业捕捞行为造成的环境损害赔偿也纳入其中。在东海、黄海和南海现存的双边渔业协定中就存在渔业争端机制不完善的现象,同时渔业海难救助机制也缺乏可操作性,对于救援投入的时间、遇险联络、避难场所、被救人员及船舶的救后安顿等具体事宜未作详细规定。在今后区域渔业秩序的构建中,要注意建立有效的争端解决机制,包括:1、争端对话机制。由渔委会下设的争端处理小组负责争端的沟通工作。一旦发生涉及渔业活动的纠纷,渔民首先联系己方渔委会,由争端处理小组负责争端双方的沟通与协调工作以及在第一时间通知渔民家属及所在公司,和在必要时联系国内当局的任务。2、争端处理机制。根据争端的类型进行选择处理。涉及国家之间的争端,适用《公约》或其他国际法规定的争端解决办法;涉及渔民违规被捕引发的纠纷,应按照渔业协定规定的处理办法解决;公民之间的争端,应当适用相关的国内法包括海商法来解决。3、规定明确的担保条款,包括担保方式及额度。4、规定具体的迅速释放制度,明确释放条件及时间。5、规定赔偿条款。给沿海国渔业资源造成损害的,应当履行赔偿责任,赔偿的数额由双方在完成对损害情况的评估之后协商确定。对于沿海国误抓误扣,以及超期羁押等行为规定相应的国家赔偿责任。6、委派代理人制度。这个制度在《中美渔业协定》第9条第4款中有规定:该代理人主要负责在美国境内向中国渔船船主或经营者致送的任何诉讼文书有接受和答复的权限,该制度主要是为了方便下一步的诉讼活动而设立的。另外,在海难救助这块应当考虑增加合作水域渔船互助机制。海难救助除了遵循海商法及相关国际公约的规定外,区域性渔业协定中可以侧重于规定合作方海上的互助与救助义务与途径。其中包括遇险渔船的呼救及通讯、沿海国及水域内其他渔船的接警反馈以及遇险渔船的寄泊(港口、要求、费用)等问题。海上互助主要指的是各国作业渔船在日常生活上给予对方力所能及的帮助,比如日用品的补给、油料的补充、不具倾覆危险的船舶及渔具损坏修复及其他提供海上便利的活动。海上互助行为不仅可以帮助海上有需要的渔民渔船顺利完成作业任务,同时也能够融洽各国渔民之间的关系,维护海上渔业活动的和平与安全。国际社会不同于国内社会,缺乏治理权威,只有积极促进主体的多元化、民主化,促进主体对区域性海洋渔业秩序的积极参与,通过理性协商,展开合作,形成国际机制,来减少在海洋渔业捕捞中的冲突,减少不确定性和损害性后果。这一国际机制一旦形成,能够惠及所有参与方,改善半闭海渔业资源开发使用上的无政府状态。当然这一国际机制的形成,对于主导方及参与方的公共产品输出能力也是一项考验。
正义
正义被认为是给予每个个体以其应有的权利。实现正义既是法的初始出发点,也是法的最终归宿,缺乏正义的秩序是很难长期稳定的。在罗尔斯的正义理论中,有两项重要原则:一是自由平等原则,二是差异性原则。具体到半闭海渔业资源的开发使用上,自由平等即体现为形式正义或者说分配正义,沿海周边国家均有在专属经济区内勘探、开发自然资源的权利,而在未来渔业秩序的构建上也要充分体现参与主体的多元化和民主化。然而平等并不意味着无差别,也并非排斥差别。差异性导致的合理差别对待看起来似乎不平等,但却是为了实现实质正义或者说补偿正义,这是对初次分配中非正义因素的矫正。区域性渔业组织的实质正义主要涉及到决策方式、配额分配原则、会费缴纳等问题,而其中最为关键的是捕捞配额的分配。分析近年来几起典型的渔业冲突,不难发现在对争议海域进行划分时忽略了部分重要因素,比如两国的基本国情、渔业现状以及渔业实际需求量等问题,导致对渔业资源的利用实际上并不公平。《中越渔业协定》在签订协议时并未完全考虑中国渔民的历史性捕鱼权,中国渔民失去的传统作业渔场面积巨大。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)赋予了沿海国在其专属经济区内养护和开发渔业资源的主权权利,但同时也规定了沿海国应妥为顾及惯常在其专属经济区海域捕鱼国家的利益,换而言之,《公约》并未否定历史性捕鱼权的国际法效力。《公约》为条约法,历史性捕鱼权则为习惯国际法,二者同为国际海洋渔业法律制度的重要组成部分。历史性捕鱼权也存在于不少国家间的渔业协议中,然而在缺乏明确条约规定时,实践中历史性捕鱼权和沿海国的渔业利用权利一旦发生冲突,通常处于劣势,渔民被追逐、抓捕、罚款,甚至引发生命危险。因此,要实现实质正义,考虑到习惯国际法,是必须在渔业合作协议中纳入历史性捕鱼权条款并予以合法保护的。并且日韩的渔业产业结构已逐渐转向海水养殖和远洋捕捞,而中国还极为依赖近海捕捞,捕捞能力也相对增长较快,《中日、中韩渔业协定》没有完全反映出这种变化。中国的渔民、渔船数量多,中国国民对鱼类资源的需求量远远超过南海各邻国。《公约》第70条“地理不利国的权利”第3款之(d)项规定:地理不利国应有权参与开发沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分,有关协议条款应考虑到“有关各国人民的营养需要”。因此在谈判时应考虑并顾及中国的基本国情这一因素。在各区域性渔业合作组织确定捕捞配额的分配时,都会重点参考各成员方传统捕鱼活动的情况和历史性捕鱼记录。另外,在进行争议海域划分时没有全面考虑到合作海域的资源分布状况的因素,刻板的对水域进行中线分割,在资源利用上采用这种“纯地理概念”的划分方式显然是不合理的。渔业合作的对象是鱼类资源,所以还应结合资源量作为划分海域的依据。分配正义体现在区域性渔业秩序的构建上,既要强调公平,也要兼顾效率;既涉及到捕捞配额这种物质利益的分配,也包含了决策方式、制度设计这些非物质利益的分配;既有对捕捞开发海洋渔业资源权利的分配,也有对养护海洋渔业资源责任的分担。过往的多边渔业合作实践特别是半闭海区域的渔业资源合作开发,如地中海、加勒比海地区,都为未来东海、黄海以及南海的渔业秩序构建提供了不少前瞻性的制度设计,但是人类的理性有限,而实际情况复杂。在东海、黄海以及南海具体的渔业多边合作推进过程中,会出现哪些未预测过的问题,而又有哪些预测过却没出现的问题,都是未知数,因此在秩序的构建中需要预留出适当的和必要的弹性,以追求实质正义为基本条件。
% w: }4 M! n$ t3 Z- \2 q小结
$ Z$ s/ [! c# I/ Z% R4 v! G三种价值追求中,和平是前提也是基础,是周边各国入渔权得以实现的基本保障;正义是秩序构建的重要途径,是确保秩序建立后能长期稳定的必要条件;而可持续发展是终极目标,是半闭海区域周边各国的共同关切和长远利益。三种价值的有机结合体现为推动区域性海洋渔业治理的民主化与法制化进程,即通过适当让渡自由权利来保障和平与秩序,通过将共享的观念与意识具体化、稳定化,塑造预期、凝聚共识,以弥补主权国家在治理中的有限理性,从而最终实现区域性海洋渔业资源的可持续发展。人类命运共同体是以全球人类共同价值为指导,以中华民族传统文化为抓手,倡导“共商、共建、共享”理念,涵盖国际关系、经济发展、文明交流、生态建设等方面的重大理论体系。从国际法理论层面看,人类命运共同体以主权平等原则为基础,以“共同体”为载体,通过国际合作的形式实现、维护全人类的共同愿景与利益。人类命运共同体背后是人类共同的利益,而维护人类共同利益就要遵守一致的基本规范,或者最高准则,也就是“合作”这一法律义务的基石,即国际法体系。海洋和平与安全是国际社会共同的价值追求,每一个沿海国均对其海洋安全与权益拥有重大利益诉求,具体到区域性海洋渔业秩序中,和平解决渔业争端,确保入渔权的正常实施便成为首要的价值追求。人类命运共同体的“共商、共建、共享”理念在区域性海洋渔业秩序中则是通过正义这一价值追求来落实,既强调形式正义,充分体现参与主体的多元化和民主化,更要突出实质正义,使原有国际海洋渔业法律框架中的国际法体系中尚未存在的规则、制度建立、补足,进一步细化和完善。而国际合作的终极目标,是为了实现、维护共同愿景与利益。对于半闭海周边国家,共有的不可替代的基础性海洋资源为各国提供了重要食物来源、生态影响和大量就业人口的解决,它的可持续发展,无疑是各国的共同愿景和利益。基于海洋渔业资源而展开的国际合作也是建立人类命运共同体的一个平台,并且能产生正面溢出效应。
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文章来源：节选自《区域性海洋渔业秩序价值追求及中国话语权研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年02期
作者：张艾妮，广东海洋大学法政学院副教授
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