傅崐成：全球海洋法治面对的挑战与对策

当今世界正面临百年未有之大变局，海洋事务关系着全球人类的生存与发展，自然不能不成为各国关切的重点。从逻辑上来看，构建人类命运共同体，须要同时构建海洋命运共同体，而构建海洋命运共同体，势必需要基本的海洋法治。如同在陆地上的活动一样，如果人类需要维持海洋空间的安全、保护海洋的环境生态、确保海洋资源的永续利用，那么就必须合理管理海洋，节制行为，追求海洋的秩序，也就必须强调海洋的法治。毕竟法治才是创造秩序、维护秩序的有效途径，而无序的海洋势必会成为人类的灾难。
( y! C3 f; ~# f( m7 [% E目前人类社会海洋法治不足的情况，远比陆上的更加严重。毕竟海洋的发展远落后于陆地，此处无需赘言。面对着严峻的局势，思考海洋法治与国际社会维持和平的需求，我们更加觉得急需推展国际海洋法治。综合而言，建构国际社会的海洋法治环境，理论上就需要三个主客观条件：（1）存在足够且适当的国际海洋法（包括成文法与习惯法）；（2）各国依法治海的意愿；（3）各国依法治海的能力。但是目前的国际社会对于海洋法治所必需的法律规范明显不足、各国推展依法治海的意愿有限，而且许多国家欠缺推行依法治海所必需的技术能力与财务能力。毫无疑问，这些不足之处，也就是我们当前面对着全球大变局，力推国际海洋法治，所面对的主要问题和挑战。
关于国际海洋法律不足的问题
追求法治势必要有法律制度的存在。即便法律制度不理想，需要逐步改善，那也是正常的法治发展路径。然而目前国际社会所面临的是法律欠缺的困境。虽然这一老问题在联合国成立之后，已经不断受到世界各国的重视，而企图加以改变，但是1958年第一届联合国海洋法会议（UNCLOS I）完成的四部海洋法公约，被认为有严重缺失，因此很快在1960年又召开了第二届联合国海洋法会议（UNCLOS II），而这次会议以失败告终，未能完成任何法律文件。延宕到1973年，第三届联合国海洋法会议（UNCLOS III）召开，并连续召开了九年，最终在1982年完成了历来最完备的一部《联合国海洋法公约》（UNCLOS）（以下简称《公约》），但是仍然不能完全满足国际社会海洋法治的需求。
当然，成文法的制定基本上都逃脱不过一个定律：法条辩论、表决完成之日，因为时代又已进步，即刻成了过时的规范。因此，法律制度不可能只有成文法，还必须要允许习惯法的存在，甚至允许抽象法理以及相关先例的类推运用，才能满足社会法治的需求。很不幸的是，我们人类目前在海洋上的法律不但面临着成文海洋法律的不足，还面临着不成文的习惯法律的不足。相关的法理与先例，也同样严重不足。
4 I6 _. i. t( U其他主观条件的不足
推展海洋法治，除了上述客观环境中各类法律不足的问题之外，世界各国还存在着诸多主观条件上的不足。其中主要是依法治海的科学能力、财务能力的欠缺。此外，一些传统海洋强权国家的政治领袖，也存有侥幸之心，在主观意愿上，仍然保持着以大欺小，无视国际法上的主权平等原则，无意推展海洋法治。这是比法律规范不足或财务能力、科技能力欠缺，更加难以克服的困难。
0 i+ e( A9 p+ d首先，科技能力就是一大问题。世界上科技发达的国家享有更多探测和获取海洋资源的能力。许多小国、穷国能够参与的机会很有限。仅就一个沿海国家想要决定自己的大陆架外部界限在哪里的问题为例，按照《公约》第76条的规定，这个沿海国家必须要能够：(1)找到海底大陆坡坡脚的精确位置，也就是大陆坡与大陆基之间，坡度变化最大的那个点。(2)找到该国陆地领土向海下自然延伸的外缘，并且测量选定一个定点，其下的沉积岩厚度（A）除以该定点到大陆坡坡脚的最短距离（B），大于或等于百分之1，换言之，必须A/B≥1%，该定点才能作为这一沿海国大陆架的外部界限定点。(3)必须找到2500米等深线的具体位置。然后这个国家才有可能在海上丈量距离，按照《公约》的规定，逐步决定出他的大陆架外部界限到底在哪里，并且整理材料上报联合国的大陆架界限委员会（CLCS）进行科学审查。目前世界上科学能力强大如俄罗斯、日本者极少，但是俄罗斯、日本向大陆架界限委员会提交的材料，都曾被委员会打了回票。大多数小国、穷国实在没有能力完成自身大陆架外部界限的划定工作。在此情况下，追求海洋法治确有困难。
6 A9 h2 V& K9 M4 O, x8 B- W其次，财务能力的不足同样是个真实的问题。这与科技能力的欠缺息息相关。譬如，沿海国家各尽主权，管理好自己的领海，这原本是海洋法治的一项基础工作。但是世界上有些小国或穷国，并没有足够的财务能力去建制海上武装力量。例如，关于领海无害通过管制的实践，从《公约》第19条无害通过的措辞“不允许以任何种类的武器进行任何操练或演习”可以推论出，法律是允许军舰享有无害通过权的。但如何管制外国军舰的无害通过？目前各沿海国家的实践并不一致。有些国家放任外国军舰自由无害通过自己的领海；有些国家则要求外国军舰必须在无害通过领海之前提出报备；部分国家则更进一步，要求事先经过沿海国家的许可。主张需要事先取得许可的国家，大都是发展中国家，为数大约40，包括中国。主张不需要经过沿海国许可，军舰即可无害通过领海的国家，或为传统海洋强权国家，或为一些没有海上国防需求或没有能力有效管理领海内外国船舶无害通过的小国。毕竟，建设并维持一只足够有效的海上武装力量，花费甚大，部分小岛国岛屿渺小，而海域广大，无奈人口稀少，经济微弱，只能选择完全开放，任由他国军舰、潜艇和一般商船一样，自由通过其领海。这是一种不得已的选择，也足以说明推展海洋法治建设，还需要国际社会各个成员都具备相应的经济实力。
2 M0 c' U$ Q" z最后，主观意愿的欠缺更是海洋法治建设的重大障碍。20世纪以前，国际社会上拥有坚船利炮的西方海上强国全球行走，军舰航行所到之处，建立了无数殖民地。这种恃强凌弱的海上霸道作风，今天已经行不通了。正如前文所述，在《公约》的序言以及诸多条文中，都强调了“为和平目的”的原则。联合国也一直把去殖民地化（de-colonization）作为其原始任务之一。可惜至今一些西方强权国家仍然抱残守缺，或者放不下“欧洲中心主义”，或者放不下冷战思维，不断在海洋上展现武力，不断威胁使用武力，或直接退出国际公约的束缚，寻求海上霸权的地位。这实在是推动海洋法治的最大障碍。
3 H4 r! O2 X0 J+ M8 S) z( ?9 J解决国际海洋法治问题的策略
面对前述各种挑战，国际社会只能在人类智慧不断提升的前提下，积极合作，努力在下面几个方面采取行动。首先，面对成文海洋法律的不足，如果增修《公约》，有如打开“潘多拉盒子”，不仅旷日费时，而且前途难料，很可能因为利益的交换妥协，而制造出更多无法解决的新问题，阻碍海洋法治的建设进程。因此，各国需要积极考虑利用双边协议，或区域（或次区域）的多边协议（或安排），直接寻求解决已经发生的地区海洋纠纷。这一形式已经在世界各个大洋海域中，为解决跨界及高度回游鱼类种群管理养护而适用过了，迄今效果相对良好。其次，善用习惯法也是我们必需考虑的解决困难的途径。如果国际社会能经由不断的研讨会，积极整理已有的实践经验，将“非群岛国家的群岛水域”实践，塑造成国际“共识”，运用在相关的国际问题中，甚至进一步把“共识”推展成为联合国国际法委员会（ILC）的“国际立法草案”，逐步形成未来的成文国际条约，那将为海洋法治与国际争端的免除，发挥极大的功效。当然，在习惯国际法形成的复杂过程中，公正有效的国际司法与准司法（仲裁）程序，必不可少。但是这也正是目前海洋法治面对的另一个关键问题：国际法院（ICJ）、国际海洋法庭（ITLOS）以及各个临时仲裁庭的裁判者，他们都合格、适任吗？如果这些裁判者的被提名，都只是各国政治正确考量的结果，而不能保证他们的公正性、理想性，那么不但习惯国际法的判断将更加困难，对于《公约》等成文法律的解释，也将难期公正合理，愈发难以解决海洋法治的种种难题。虽然在这方面，中国籍的法官一贯有着比较独立公正的表现，但是西方一些大国的思虑较深，仍然在不断利用“欧洲中心主义”或冷战的思维方式，来打击包括中国在内的亚非拉国家的利益。这真是一大不幸，而需要我们格外努力去应对。最后，对于许多小国的能力欠缺问题，国际社会没有其他的选择，只有继续积极支持联合国系统，强化联合国的能力，联合世界上多数坚持主权平等、爱好和平的国家，宣扬人类的智慧与良善力量，公平合理地提供技术与资金的援助，必要时建立新的机制，以促成海洋法治的合理推展。联合国系统下诸多扶持低度开发国家、参与海洋科学研究、分享样本与数据、共享“人类共同财产”、合理分享惠益、促进技术转移的行动和构想，应该继续加强，而非逐步减退。中国在这方面，同样可以扮演着积极促进的角色。特别是在中国周边的几个半闭海内，以具体的服务来代替领导，自然形成领导，最终惠及整个半闭海社区以及中国本身。这并不意味着中国要一味出资，以钱养权。相反地，因为中国从不追求殖民剥削，所以大可以摆脱西方殖民主义者的痼疾，展现新的服务面貌，以孔孟仁政的精神，强调《联合国海洋法公约》对半闭海的明文规范，适时、具体地提出社区合作方案，与其他南海周边国家平等互惠地发展利己利他的项目。在此过程中，中国势必要保持着冷静客观的心态，不急不躁地去结合同志，消减“欧洲中心主义”与冷战思维的障碍，促进海洋的和平使用，海洋的法制建设进步，同时推进世界人类不同文化群体之间的和平交流，相互尊重，不企图以任何单一文化来取代任何其他文化。这当然并非易事。我们必然要同时多元地发展自我，改善国民素质，提升中华文化的优美形象，形成一定的说服力。在此大方向上，结合同志国家，一道持续努力，相信不但全球海洋法治可以获得巨大的提升，最终也将对整个人类命运共同体的建设，产生巨大的助益。
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' ?0 b  ?) J- e' {% k& W8 P文章来源：节选自《全球海洋法治面对的挑战与对策》，原刊于《太平洋学报》2021年第1期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
作者：傅崐成，海南大学法学院教授、国际海法与争端解决中心主任
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