专家视点 | 中国参与全球海洋治理的政策设计 - 海洋资源管理政策影响

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作者：傅梦孜，陈旸中国是一个迅速崛起的大国，作为一个积极参与全球治理的具有建设性重要作用的大国，也正在积极参与全球海洋治理的进程。中国参与全球海洋治理势必同海洋强国建设相互协调、齐头并进。坚持多边主义是中国倡导的一项重要原则。习近平主席在今年达沃斯世界经济论坛致辞时指出，“解决时代课题，必须维护和践行多边主义，积极推动构建人类命运共同体”，并进一步指出“21世纪的多边主义要守正出新、面向未来，既要坚持多边主义的核心价值和基本原则，也要立足世界格局变化，着眼应对全球性挑战需要。在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系”。  2021年，中国政府在“十四五规划”中设专节，系统阐述深度参与全球海洋治理的政策，“推动构建海洋命运共同体”正式列入国民经济计划。在新的历史条件下，中国参与全球海洋治理需要推出基于中国理念、具备国际认同的治海理论，需要设计立足中国实际、着眼未来格局的行动方略，需要形成蕴含中国特色、契合海洋规律的具体部署。在不同的政策领域坚持问题导向、系统谋划、统筹协调、次第推进，让中国参与全球海洋治理看得见、走得稳、行得远。在海洋国际秩序方面，目前存在着多种多样的治理结构，有政府间组织，有超国家机构，也有代表民间社会利益的非政府组织，尽管针对涉海问题的多样性，海洋国际秩序的多元化具有一定的合理性，但由此产生的负面影响则使众多海洋组织的治理边界不明、效能大打折扣。中国作为全球海洋治理的新兴大国，要争取合理合法的海洋权益，构建公平正义的海洋国际秩序，可在支持《公约》的基础上，积极主动倡导“海洋命运共同体”理念，以“蓝色伙伴关系”为构筑海洋命运共同体的基本细胞，与尽可能多的国家打造全方位、多层次、最广泛的“蓝色伙伴关系”，务实推进区域海洋治理，不断积累海洋外交经验，凝聚全球海洋共识。同时，在条件发展许可的情况下，乘势而为，力争主动作为。比如，可倡导成立“世界海洋治理大会”或引进设立国际海洋常设机构，联接区域海洋组织和不同领域的海洋机构，协商制定可持续的全球海洋治理战略，强化议定的涉海活动基本规则的落实与监督。一方面，打造海洋治理各领域的模范样板工程或收集汇总最佳案例，赋予希望带动变革；另一方面，遵循适应性原则，将把现有的最佳科学应用与治理倡议正在努力解决的问题有效地结合起来，为公众参与海洋治理倡议提供上通下达的平台，从而力争打通涉海国际组织的标准与国家间规则转化的“最后一公里”。在海洋环境保护方面，当前海洋生态健康警钟频频敲响，海平面上升、珊瑚礁白化、塑料垃圾污染、海洋物种灭绝等一系列海洋危机已成为人类社会挥之不去的梦魇，拯救海洋环境已成为国际社会的普遍共识和迫切需求。中国是拥有绵长海岸线和广袤“蓝色国土”的海洋大国，海洋生态文明建设是中国践行新发展理念的重要领域，已纳入海洋开发总布局，积极参与全球海洋环境保护是中国在新发展阶段必须作为且大有可为的政策领域。具体而言，可以考虑支持通过关于“公海生物多样性”的“执行协议”，以弥补公海上现有的监管赤字；鼓励区域渔业管理组织以可持续的方式管理其鱼类种群，对于希望在区域渔业管理组织的公海作业的所有渔船，探讨设立具有法律强制性的登记册；推动适当扩大海洋保护区，将20%～30%的海洋生态系统面积包括在具有生态代表性和有效管理的保护区系统中；建立跨国协调多边海洋空间规划制度，以便实现跨区域的大规模环境友好用途；推广系统的环境战略评估。在应对气候变化方面，中国已承诺实现碳排放的中远期国家目标。气候变化与海洋环境治理密切相关，需要加强大国协调予以共同应对。国际社会对此期望甚高。欧盟提出要领导全球应对气候变化。欧委会主席冯德莱恩甚至提出欧盟要成为应对气候变化的“全球领导者”，即“为一个共同目标领导建立一个强大的全球联盟”。 拜登政府亦重视气候变化问题，有美国学者认为应对气候变化具有建设性的战略是全球性的而非只是国家和区域的,最有效的协调是成立一个气候俱乐部，即承诺采取强有力的并能惩罚游离其外者的国家联盟。 ; q* t1 e5 I$ q# q 显然，将气候变化包括在内的国际海洋治理有广泛共识，亦具国际合作空间。在海洋经济发展方面，世界海洋理事会执行主席保罗·霍尔休斯曾指出，“海洋经济等于全球经济”。 , t0 b' ?& s& ~5 }% V 针对海洋经济开放性、国际性、全球化的特征，共建“合作之海”应成为中国发展利用海洋经济的总目标。百年变局下，中国倡导的“海上丝绸之路”建设不能因地缘政治博弈的压力而收缩退却，不能因别有用心的抹黑而畏葸不前，应认识到，“海上丝绸之路”所秉持的“共商共建共享”建设理念恰与全球治理的观念相契合，与海洋开发的规律相融通，其理应成为全球海洋经济治理模范生，是中国为全球海洋经济发展提供的优质公共产品。中国政府在2021年“十四五规划”中明确提出要“积极拓展海洋经济发展空间”。 与此同时，在“双循环”新发展格局中，我们应重新审视“大进大出、两头在外”的经济格局，进一步研究海洋经济的定位与发展路径，可以打造更高水平开放的海洋高地为指针，促进区域协调发展，优化海洋经济空间布局，完善海洋产业结构，提高中国海洋经济产业链的韧性，努力培育高端产业集群，积极发展海洋生物制药、海洋装备制造、海水淡化与综合利用、海洋新能源、海洋新材料等新兴战略产业，同时推动涉海领域消费升级，加大开放力度，开发拓展滨海旅游、海洋融资，不断做大可循环的“蓝色经济”。此外，还应认真考虑如何在保护海洋资源与保障弱势群体生计和粮食安全之间进行权衡，加强和扩大民营治理，并为促进保护和可持续利用海洋进行国际融资。总之，要在持续做强中国海洋经济的基础上进一步拉紧与世界海洋的联系，在全面融入世界海洋经济的过程中壮大自己保护自己。在海洋科技发展方面，应充分认识到海洋科技领域的发展是全球海洋治理的高地，注定是各国必争之地。未来海洋科学的发展目标是以可持续的方式，为地球上的人类提供营养价值高的食物、清洁能源、水资源、医疗服务和体面的生活条件，是人类社会可持续发展的重要指标及核心构成。中国应围绕全球重大海洋问题，部署综合性国际研究计划，在一些海洋科学的理念和理论上争取有所作为，为中国参与全球海洋治理奠定话语权基础。可制定产业路线图，对遴选的重点工程要拟定明确的推进时间表，以此提高海洋科技创新规划的实施成效。数据的共享、储存和分析正在改变海洋科学的整体图景，将是海洋科学未来发展的里程碑。云存储的运用、数据格式标准、质量控制体系等将成为海洋信息化的前沿阵地，是未来海洋科技发展的大方向。加强海洋大数据的搜集和应用，强化人工智能技术在海洋科技领域的发展，争当数字海洋的“弄潮儿”。海洋科技的制高点最终取决于人才的制高点。加强海洋科技能力建设，离不开海洋科学的普及和从事海洋科技人员队伍的建设。中国拥有世界上最多的海洋科研人员，共有3.8万名海洋科学家和技术人员，但每百万人仅有27人，与一些海洋强国相比仍有明显差距。因此，应加强海洋人才培养，注重挖掘综合型、跨学科海洋科技人才，促进跨学科对话，训练具有海上生态系统的整体视角的下一代科学家，并设置针对海洋治理和管理的学科专业，进一步发展海洋公民科学。同时，还可为海洋研究提供更多硬件装备，尤其是科考船的运营，无人装备的应用，助其“重装上阵”，并促进海洋科技与商业应用的良性结合，以商养科，以科带产。在维护海洋安全方面，当前传统安全与非传统安全风险叠加，政府与非政府的安全机构交错，区域与多边的治理机制并行，致近年来海上安全风险日益凸显。随着中国开启“第二个百年”的新征程，中国所面临的海上安全环境将更加错综复杂，海洋事业将遭遇更多全球性、结构性、突发性的安全挑战，积极参与海上安全治理、构建合理有效的共同安全机制刻不容缓。坚持多边主义、反对追求片面安全、反对由个别国家主导应成为一个重要原则。正如联合国秘书长古特雷斯所言，“我们需要一个网络化的联结全球和区域的多边主义机制，也需要一个包容性的多边主义”。 4 w1 t1 I. N9 V/ X( E3 V9 { 中国参与全球海洋安全治理，需要以总体国家安全观为指导。要统筹传统安全与非传统安全，既要避免传统安全争议制约非传统安全的合作，又要超越非传统安全的局限努力解决传统安全问题，中国参与海上安全机制建设，可从非法捕鱼、海洋公共卫生危机管理等软议题入手，但应着眼长远，逐步推进整体的、综合性的海上安全多边机制建设。要维护和塑造并举，勇于探索，主动引领，可在“21世纪海上丝绸之路”框架下牵头搭建涉外执法机制，参与甚至主导西太、印度洋的海上执法合作，在国际社会形成公信力和感召力，构建海上执法的话语权。要用好上海合作组织，完善其国际海域治理机制，以其作为中国参与海上维安的重要抓手，并借助其框架和机制强化对印度的影响，促进中印在印度洋问题上的安全对话和执法交流，引领构建多元化、多渠道参与西太、印度洋两洋安全建设的新格局。要统筹维和与维权，要积极配合涉海国际组织工作，与各国签署双、多边海上安全磋商机制，推进海上保障基地建设；通过海洋命运共同体建设，培育共同安全意识，实现国家主权、安全和发展利益相统一。在应对传染病海上蔓延方面，把海上公共卫生体系建设纳入全球海洋治理之中已成为难以回避的现实。新冠疫情在全球蔓延一度成为全球最为突出的重大公共卫生危机。海上公共卫生管理缺位、海员安全堪忧的状况普遍存在。新冠疫情不会在短期内突然结束，未来其他传染病流行仍将以不同形式存在，因此，新冠疫情可以成为撬动全球海洋治理体系改革的抓手，国际社会应积极探索海上公共卫生体系建设。疫情暴发以来，中国彰显了作为一个崛起大国的责任担当，向150多个国家和国际组织提供及时的援助和支持，包括医疗物资援助、派遣医疗专家组、加快有关国家公共卫生基础设施建设、支持国际多边平台和机构应对疫情等等。2020年5月，习近平主席在出席第73届世界卫生大会视频会议开幕式时宣布，中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，呈现着救人之危的中国贡献。这是中国构建人类命运共同体和积极推动海洋命运共同体构建与海上健康丝绸之路建设的具体担当。海上公共卫生体系建设是一项工程，首先需要运用大数据优势，强化国际数据、通讯支持，将公共卫生等海上突发风险评估，沿岸国相应资源统计与供给能力评估，海上船只通讯、支援等信息供给整合为大数据体系。其次，海上公共卫生体系建设需要规则引领，对既有规则应能得到切实执行。再次，积极探索建立新型的国际海上安全合作组织，协调国际海事、卫生以及劳工系统在发生海上卫生危机时及时有效协调，可考虑推动建立区域性公共卫生或其他突发事件的合作平台，使之成为紧急情况下“海上游魂”的避风港，避免诸如“不推回”等原则成为一纸空文。

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文章来源：节选自《大变局下的全球海洋治理与中国》，原刊于《现代国际关系》2021年04期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排

作者：傅梦孜，中国现代国际关系研究院副院长、研究员；陈旸，中国现代国际关系研究院欧洲所所长助理、副研究员

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