普鹏飞等：东盟及其成员国对“一带一路”的认知和反应

推动“一带一路”行稳致远，不仅要认识到“一带一路”所面临的客观环境风险，也要认识到“一带一路”所面临的主观认知风险。东道国对“一带一路”的认知是影响它们如何参与“一带一路”的重要因素。本文从这一思路出发，探讨了东盟及其成员国对“一带一路”的认知及应对。东盟及其成员国一方面认识到“一带一路”的积极意义。比如，认为“一带一路”能够改善东盟国家的基础设施、缩小地区发展差距、刺激东盟经济发展、提升东盟一体化水平等。另一方面也对“一带一路”有诸多担忧。比如，东盟担心“一带一路”破坏东盟内部的团结，威胁东盟中心地位。东盟成员国则担心加深对中国的经济依赖、损害东盟国家的主权和安全、忽视东盟国家的利益和需求等。基于这些认知，东盟及其成员国采取了一系列应对举措。一方面，东盟及其成员国积极参与“一带一路”，加强与“一带一路”的战略对接。但是东盟及其成员国在加强战略对接的过程中，注重发挥自身的优势和维护自身的自主性，围绕合作的原则、范围等与中国进行积极协商或谈判。另一方面，东盟及其成员国采取措施淡化“一带一路”的消极影响，在这方面，东盟和东盟国家的共同点是，拉拢域外势力平衡中国“一带一路”的影响。不同点是，东盟积极表达并维护东盟中心地位原则，并将这一原则写入在双方发表的联合公报中。东盟国家则通过缩减或停建部分项目来降低中国的影响，进而为自身争取更大的利益。
从根本上来说，东盟及其成员国对“一带一路”的担忧主要是对“一带一路”可能弱化东盟中心地位的担忧，而其所采取的这些举措都是围绕加强自主性和东盟中心地位而展开。对东盟来说，“在东盟多重对外利益诉求中，对地区框架下的自身中心地位的维护是第一位的，唯有维护这一中心地位，才能便于东盟获得更多的外部资源”。而东盟国家虽然更多关注本国的国家战略，以确保自身利益，但是在维护东盟中心地位上具有较强的共识。首先，东盟过往的经验已经证明，作为一个整体，东盟已经成为东南亚地区重要力量之一，东盟国家通过东盟这一平台，取得了任何一个国家独自难以取得的成就。因此，维护东盟的中心地位也是东盟国家与各大国进行交往与合作的基本原则。其次，由于东盟采取协商一致的原则，即东盟成员国中只要有一个国家不同意，就无法达成共识。因此，东盟的互联互通议程所提到的各项安排，是东盟国家的最大共识，也可以说是东盟国家的最低要求。因此，东盟在《东盟互联互通计划》中对东盟中心地位的强调，以及东盟在对接各大国互联互通议程中取得的各大国对尊重东盟中心地位的承诺，可以说是东盟国家的基本原则和前提。最后，东盟国家缩减或停建部分“一带一路”项目，表面上是担心加重债务负担或者为了提高与中国谈判的筹码获取更多利益，实质上也降低了对中国的依赖，避免了中国对其产生更多的影响，这客观上也是对东盟中心地位的维护。拉拢域外势力平衡中国的影响，显然是为了加强东盟在互联互通建设中的主导性，这是加强东盟中心地位的直接体现。因此，东盟中心地位是东盟及其成员国与各大国在互联互通合作中的基本原则和前提。
认识到这一点，未来在东南亚地区推进“一带一路”的过程中，需要回应东盟及其成员国的这一核心关切，尊重东盟的中心地位。只有把握住这一原则，才能从根本上缓解东盟及其成员国对中国的疑虑，巩固双方的战略互信，扩大“一带一路”在与其他大国竞争中的优势，推动“一带一路”行稳致远。为此，笔者围绕切实尊重东盟中心地位提出以下建议。
首先，帮助东盟及其成员国协调大国平衡。中国可以与东盟通过共同协调机制的建设，使其既能协调不同国家不同版本的互联互通计划（包括中国的“一带一路”），使其激发出最大的竞争活力，促进东南亚的互联互通建设，又能维护和促进东盟的中心地位。目前东盟已经在这方面作出了努力，比如提出“中间人”的概念对东盟中心主义进行重构。中国应该认识到这一变化，东盟不希望大国之间的恶性竞争导致其自身被边缘化，希望协调大国之间的竞争。“一带一路”也无法完全占据东南亚市场，未来将会是中国“一带一路”与美日等国的互联互通计划共存的状态。因此中国可以通过与东盟在共建“一带一路”的过程中，创新协调性机制建设，管控大国分歧，激发基础设施建设竞争活力，给东盟的自主权保留一定的空间，降低东盟选边站的压力。
7 Z7 J9 s6 _) N$ S其次，在具体的合作过程中，要尊重东盟的主体性地位。在项目对接上，应以东盟的需求为中心，结合中国自身的优势支持和配合东盟进行互联互通建设，而不是以中国自身的优势为中心，帮助东盟进行规划和建设。数字经济是东盟未来关注的重点领域，《东盟互联互通总体规划2025》将“数字创新”列为五大战略领域之一，2021年1月，东盟通过了《东盟数字总体规划2025》。在数字经济领域中国具有独特的优势，中国可以加强“数字丝绸之路”与东盟数字规划的对接，积极拓展双方在智慧城市、5G网络、人工智能、电子商务、大数据、区块链等领域合作，打造中国—东盟经济合作新亮点，为双方经济社会发展提供新动能。东盟也比较重视基础设施项目的可持续性，并提出要加强监管。在这方面，中国可以以东盟为中心，让东盟牵头成立东盟地区基础设施互联互通标准专家组，按照东盟互联互通的方案，制定符合东盟地区情况与需求的标准（在规格、技术、投资、建设等方面统一标准），即“东盟标准”。
除了政府层面的对接外，中国也要注意到东盟国家民众的需求。中国需要在“一带一路”基础设施中纳入与中国国际贸易和战略利益没有直接联系但也有利于当地经济的较小项目，照顾到东盟国家低收入群体所关注和依赖生存的土地和环境问题。在合作方式上，支持以东盟方式推动项目合作。比如在推进“一带一路”项目合作时，应充分考虑不同东盟国家的接受和需求程度，尊重多样性和照顾差别性，加强对话与协商一致，注重项目推进的节奏和舒适度，有计划、分步骤地加以实施。
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文章来源：节选自《东盟及其成员国对“一带一路”的认知和反应》，原刊于《战略决策研究》2022年第2期
作者：普鹏飞，暨南大学国际关系学院博士生；王子昌，暨南大学国际关系学院教授