周江等：《“区域”内矿产资源开发规章》“审查机制”的程序运行和制度分析

一、“审查机制”的基本内容
在相关文件中，有关现有争端解决机制是否足以应对多样化、复杂化发展的“区域”内矿产资源勘探开发争端的讨论日益凸显，设立一种新的替代性争端解决方案的呼声愈发得到重视。2016年7月《工作草案》中的行政审查和专家或专家组裁量的方案因其预设的高效性和专业性受到广泛关注，由此催生了2017年8月《草案》的“审查机制”。该“审查机制”将相关争端交由专家或专家组进行裁量，但在专家或专家组决定程序之前，增加了秘书长调查的环节。具体而言，如图1所示，如果承包者与管理局之间达成意思一致，承包者可就管辖权内的事项向秘书长提出审查要求，秘书长应按其认为适当的方式对相关事项进行调查。调查结束后，秘书长或承包者可将该争端提交专家或专家组，由专家或专家组依据相关法律及管理局的规则作出决定。
相较于《工作草案》中关于“行政审查机制”的制度安排，2017年8月《草案》中规定的“审查机制”在设计上有所变化。首先，相较于“行政审查机制”较为笼统的规定，“审查机制”则明确了其适用范围。“审查机制”的适用范围与《公约》第187条（c）项（i）目重合，据此可以认为其是海底争端分庭的局部性替代方案。其次，“审查机制”对独任专家或专家组成员的选任进行了明确的安排。独任专家裁决需要秘书长与承包者之间就是否采用该程序及独任专家人选方面达成意思一致。否则，双方应采用专家组裁决程序并确定共组成员。若未能在专家组人选方面达成一致，则由双方于30天内分别提名1名专家，再由被提名专家或海底争端分庭庭长主席成员确定第三名成员组成专家组。再次，“审查机制”明确了专家或专家组决定的效力。“审查机制”的专家或专家组的决定具有拘束力和终局性。最后，相关制度安排赋予专家或专家组以确定决定程序的权力，专家或专家组在作出决定的过程中，应按照自己的程序行事，但应力求以最快速和最具成本效益的方式行事。
整体而言，“审查机制”可以被看作是对《公约》争端解决程序的补充，相关的规则设计没有超越《公约》对“区域”内争端解决的安排。临时的专家或专家组确实可以认为是对海底争端分庭的替代。但是，2017年8月《草案》实质上将“审查机制”的适用范围框定在《公约》第188条2款（a）规定的情形之下。根据《公约》的规定，满足该款规定的情形可以援用第187条以商业仲裁的方式解决争端。第187条的内容没有排斥其他争端解决途径，其中“除非争端各方另有协议”的但书并没有将协议内容引向对商业仲裁和海底争端分庭作为争端解决途径的选择，其中的“另有协议”应当视为187条（c）项（i）规定情形下的例外。同样的，2017年8月《草案》要求通过“审查机制”解决争端需要当事人达成一致意见，这在本质上应当是对前述“另有协议”的一种固定。

                               
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图1 “审查机制”运行流程示意图

（资料来源：作者自制）

二、“审查机制”的制度阐发
5 W: _& _% W3 y* B% o+ }“审查机制”是以专家或专家组为核心的争端解决机制，其制度设计围绕着提高争端解决效率和技术性争端解决专业性而展开。事实上，通过专家或专家组解决纠纷早已有之，例如世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）争端解决实体（Dispute Settlement Body，以下简称DSB）中的专家组程序。在制度设计方面，DSB综合考虑了受案范围、程序推进和决议执行问题，充分保证了争端的实质性解决。在制度运行方面，DSB机制对维护多边贸易起到了至关重要的作用，在世界范围得到了广泛的赞赏，被誉为WTO多边贸易体系“皇冠上的明珠”。虽然近年来，DSB机制因部分国家的贸易保护主义陷入停滞，但是作为业已成熟的争端解决方案，其所追求的争端解决的效率性和专业性可以部分反应理想状态下“审查机制”的制度优势。
在提高争端解决的效率方面，“审查机制”采取了与DSB相似的做法，即通过程序性安排，规避争端解决流程陷入僵化。例如，《WTO关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）第6条第1款通过“反向一致”原则避免启动专家组成立的程序悬而不决，专家组组成成员的确定也由WTO总干事指定作为兜底，排除了程序推进过程中的不确定因素，从而提高了程序运行的效率。“审查机制”同样注重专家或专家组审理过程的效率，专家或专家组也可以在作出决定的过程中“按照自己的程序行事”，并且强调其应当“力求以最快速和最具成本效益的方式行事”。在独任专家或专家组成员的选任方面，“审查机制”赋予了秘书长和承包者意思自治的权利，同时也通过设置期限督促双方尽快推进“审查机制”程序进程，并给予了期限届满后的替代措施，从而避免程序陷入久拖不决的僵局。不过相较于“审查机制”而言，DSB在专家组的职权范围方面更强调争端双方的意思自治。
  Y" s# V! c# Z在争端解决的专业性方面，“审查机制”与DSB机制均强调专家或专家组的独立性和争端所涉技术领域的专业能力。DSU第8条第2款要求专家组成员具备独立性、不同背景以及丰富经验，第4款则特别强调选择专家组成员的指示性名单中应当载明“其在适用协定的部门或主题方面的具体阅历或专门知识”。《公约》也为技术争端的解决提供了两种主要方式：（1）提交《特别仲裁附件Ⅷ》下的特别仲裁法庭，这种仲裁庭的仲裁员都是科学或技术专家；（2）推选无表决权的科学或技术专家列席法庭或仲裁庭。无论哪一种方式，都有专家以裁决者的身份介入，足见技术专家在技术争端解决中的重要性。在“审查机制”的制度安排中，专家或专家组的裁决对争端的解决具有决定性意义，这一环节与《特别仲裁附件Ⅷ》下的特别仲裁法庭如出一辙，只是在头衔和组建方式上存在些许差别。“审查机制”强调专家能够按照自己的程序行事，刻意与普通的专家介入形式作出区分，以突出专家解决技术性争端的专业性特点，这一点与DSB机制相似，强调了专家或专家组在争端解决过程中的独立性。
但是，DSB机制的运行架构却与“审查机制”具有较大差异，“审查机制”具有其独特性，其本质上是管理局对特定纠纷进行行政审查的手段，DSB专家组程序得以有效运行的经验并不能完全为“审查机制”所用。不同于DSB机制的中立性，“审查机制”极具管理局的行政内部性特征。DSB机制中专家组的调查结果所形成的报告需要通过DSB会议的协商程序方能发生效力。相较于DSB机制中的专家组程序，“审查机制”实际上可能完全由管理局主导，而占据主导地位的调查者亦可能成为事实上的审查者。根据2017年8月《草案》的规定，管理者与承包者就争议事项达成通过“审查机制”解决的意思一致后，由秘书长组织调查，并赋予其“以自己认为适当的方式进行调查”的方便。从《公约》的组织设计上来看，秘书长本就是管理局的行政首长，而非独立于管理局的调查机关。且在独任专家或专家组成员的选任方面，秘书长本就代表管理局行使相关权利。因此，秘书长作为调查者难以类比司法审判或仲裁程序中中立的取证者，其调查行为也只是一种管理局行政机构的内部审查。而在DSB机制中，专家组是独立于争端当事人的，相关问题的调查属于专家组的职权范围，因而更具有中立性。由此，相较于DSB机制，“审查机制”中作为专家或专家组裁决依据的调查报告客观性存疑，而据此作出的专家或专家组决定其独立性也可能招致减损。“审查机制”由“行政审查机制”发展而来，后者本就是管理局的内部行政审查程序。在这样的背景下，专家或专家组的决定更像是对秘书长内部调查结果的背书。因此，“审查机制”可能为管理局创造了一个针对“区域”内海底矿产勘探开采活动争端管辖权的缺口。

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+ m4 I7 E' J/ Q文章来源：节选自《<“区域”内矿产资源开发规章草案>中“审查机制”的制度沿革及其启示》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
5 M% _8 n9 p+ i! b' A& O: ?# ?/ x" q  r作者：周江，西南政法大学教授，海洋与自然资源研究所所长；向伦，西南政法大学国际法学院博士