第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会成功举办 - 海洋生物多样性保护计划进展

第二届

国家管辖范围以外区域

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海洋生物多样性的国际立法学术研讨会

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会议概览

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2022年11月11日，由中国海洋发展基金会、自然资源部海洋发展战略研究所、厦门大学法学院主办，厦门市海洋发展局、福建海洋可持续发展研究院（厦门大学）协办，厦门大学南海研究院、厦门大学海洋法与中国东南海疆研究中心承办的第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会顺利在线举办。本次会议共设“包括海洋保护区在内的划区管理工具”及“环境影响评价、能力建设和海洋技术转让以及跨领域问题”两大议题，来自中国、日本、澳大利亚、土耳其、挪威等国家的百余名嘉宾参加了本次会议。

开幕式由自然资源部海洋发展战略研究所所长张海文主持。她代表自然资源部海洋发展战略研究所对研讨会的顺利召开表示热烈祝贺，向与会嘉宾表示热烈欢迎。她表示，在今年八月结束的BBNJ养护和可持续利用第五次政府间谈判大会上，很遗憾各方未能就BBNJ协定达成一致，第五次政府间谈判大会续会将在明年召开。目前，BBNJ国际协定谈判已进入关键阶段，本次研讨会正值第五次政府间谈判续会召开前的空档，主办方希望搭建一个有益的学术平台，以利于共同深入探讨交流BBNJ养护和可持续利用问题。她最后预祝本次研讨会获得更多的成果，也祝各位学者、朋友们在本次研讨会期间收获知识和友谊。

外交部条法司副司长苟海波出席会议并致辞，他对第二届国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际立法学术研讨会召开表示衷心祝贺，并对会议主办方的邀请表示诚挚感谢。他表示，BBNJ国际协定被普遍视为《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）的第三份执行协定，BBNJ协定谈判进程已经持续了18年。今年的第五次政府间大会在纽约联合国总部举行，为加快磋商节奏，除全体会议外，还采用了平行会、加时会、主席闭门磋商、小型工作组等多种方式，这为各方交流立场提供了机会，同时也给各代表团，特别是中小国家代表团与会带来挑战。各方针对协定各议题展开深入讨论取得了一定进展，并决定于明年举行续会。目前各方在海洋遗传资源及其惠益分享等核心问题上仍有方向性的不同意见。就具体制度设计而言，要“一揽子”解决四大议题，取决于各方如何在利益置换中找到妥协方案。但可以肯定的是，海洋活动的环保要求将进一步提高，传统公海自由将会有所收窄，这将对实务部门提出新的更高要求。

自然资源部国际合作司司长陈丹红出席会议并致辞，她对本次研讨会的召开表示祝贺，并期待大家充分交流自己的研究成果，碰撞出思想火花。她表示，公海的生物多样性正面临着危机，需要得到有效的保护。为实现人类的有序发展，非常需要一个人与自然和谐共生、健康而富有韧性的海洋，特别是国家管辖区域外，海洋生物多样性的养护和可持续利用，攸关全人类的共同利益、国际社会的整体利益。BBNJ协定是《公约》框架下的国际文书，秉持《公约》的目的、宗旨和原则，善意、准确、完整地解释和适用《公约》，不应损害《公约》的完整性和平衡性。联大第72/249号决议是BBNJ协定谈判的基础，BBNJ协定不能与现行国际法以及全球、区域、部门海洋管理机构相抵触。BBNJ协定的制度安排应平衡养护和可持续利用，符合各国，特别是发展中国家的现实需求。BBNJ协定要坚持真正的多边主义，弘扬人类共同价值。

中国海洋发展基金会副理事长兼秘书长潘新春出席会议并致辞，他对各位领导、嘉宾、专家出席第二届国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际立法学术研讨会表示热烈欢迎。他表示，中国以推动构建人类命运共同体和海洋命运共同体，落实全球发展倡议和全球安全倡议为己任，组织由多方力量构成的专业团队对BBNJ进行深入探讨研究，取得丰硕成果，为BBNJ不断前行做出了重要贡献。海洋是全人类的自然财产，海底矿产资源和海洋生物资源等的科研、保护、开发、利用当然要顾及全人类的利益，特别是要考虑发展中国家和内陆国的诉求。BBNJ是在《公约》的大框架原则下，围绕海洋生物多样性保护与利用等进行制度构建，是对《公约》的完善、丰富与深化，不能与之相悖。他概述了BBNJ第五次政府间谈判达成的共识与存在的分歧，期待参会的专家学者对BBNJ已有共识进行完善，丰富与深化，对僵持观点、分歧问题，提出建设性意见。

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厦门大学法学院副院长朱晓勤教授出席会议并致辞，她代表厦门大学法学院对本次学术研讨会的顺利召开表示热烈的祝贺，并介绍了厦门大学法学院、南海研究院的基本情况。她期待各位海内外专家在云端就研讨会议题进行深入交流讨论，并预祝研讨会取得丰硕成果。

议题一：包括海洋保护区在内的划区管理工具与跨领域问题

开幕式后，会议进入报告环节。议题一“包括海洋保护区在内的划区管理工具与跨领域问题”由自然资源部国际合作司处长王安涛主持。

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 上海海洋大学海洋文化与法律学院唐议教授做了题为“国家管辖范围外包括海洋保护区的划区管理工具全球规则—BBNJ协定与相关法律文书、框架和机构的合作与协调”的报告。他首先介绍了现有关于国家管辖范围外ABMT的相关法律文书、框架与机构（以下简称“IFB”），包括1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》、1995年《联合国鱼类种群协定》《国际防止船舶造成污染公约》及相关协定、区域渔业管理组织等。他又回顾了2017年筹备委员会会议到政府间第五次会议谈判中关于国家管辖范围以外跨区管理工具（ABMTs）的IFB的演进过程，案文条款在形式上和内容上频繁发生变化。他认为，最新的主席案文对原第15条与第19条进行了充分的、全面的融合，使得关于包括海洋保护区（MPA）在内的ABMTs的国际合作与协调更加务实，体现在BBNJ协定COP与相关IFB的职权分工中，然而国际合作与协调的重要性在形式上看上去被弱化，因为它不再作为单独的一条，而是被融合在第19条当中。他最后发表了MPA与渔业资源养护的关系，认为更加专业的区域渔业机构能够更恰当地处理渔业问题，而不是通过一个庞大的全球性的综合机构，尤其是在多数票决的决策机制下，这很难解决实际问题。

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中国大洋矿产资源研究开发协会高级工程师高岩做了题为“国际海底区域区域环境管理计划的进展”的报告。她首先提出，区域环境管理计划（REMP）旨在通过平衡资源开发和保护的方式，为国际海底管理局、担保国和承包商做出明智的决策，其提供明确和一致的机制来确定需要保护的地区或地点，并提供适当水平的保护。同时，ABMT也将在制定和实施区域环境管理计划中发挥重要作用。她随后介绍了东太平洋克拉里昂-克利帕顿断裂区多金属结核保留区（Clarion-Clipperton Zone，以下简称“CC区”）开发的REMP，大致可分为四个阶段，第一阶段是夏威夷大学组织的卡普兰项目，在科学认识的基础之上设计了APEI并且提出了REMP的建议，最重要部分是建立一个由9个APEI组成的保护区网络，在这个提案被国际海底管理局采纳之后，建立了CC区的REMP，而后经过三年的实施和五年的审查，增加四个APEI的提案在2021年获得批准。她又介绍了北大西洋中脊开发的REMP，这一计划始于2018年在波兰举办的专家研讨会，在2021年5月份法律和技术委员会组成工作组起草REMP，并将草案提交给理事会，同年9月获得理事会的批准。她最后总结了REMP的经验，一是可以使用站点和网络标准，二是设置如像核心区、缓冲区的分区方案，三是在不同的区域需要不同的REMP。

日本东北大学法学院Kentaro Nishimoto副教授做了题为“BBNJ协定是如何影响相关法律文书、框架与机构的？——关于划区管理工具条款的评析”的报告。他首先阐释了当前ABMT的三种模式，分别是全球模式、混合模式以及区域模式。他接着分析了当前BBNJ协定案文中与IFB协调的机制，其中一个就是建立机构协调程序，但是规定还不是很明确。他又分析了BBNJ协定对IFB的可能产生的影响，BBNJ协定下的缔约方大会对IFB采用何种方式在决策方面发挥了比较强的协调作用，案文第20条第4款将为确保实现协调一致的治理提供法律的基础；与此同时它也会产生一些负面的影响，体现在BBNJ协定如果获得通过并生效，但没有得到广泛批准的话，区域渔业管理组织内部就会存在立场两极化的风险。他最后建议，我们应继续寻找全球和区域/部门方法进行适当组合，在不损害IFB情况下对ABNJ进行协调一致的治理。

武汉大学中国边界与海洋研究院蒋小翼教授做了题为“BBNJ协定划区管理工具的临时与紧急措施”的报告。她首先概述了BBNJ协定谈判中关于临时与紧急措施的进展，此想法最初是由一些非政府组织在筹备委员会会议期间提出，但是直到政府间第四次会议的小组委员会新西兰在其文本提案中提到才对临时和紧急措施进行了讨论，但没有引起足够的重视。在第五次政府间会议时，代表们围绕临时和紧急措施的问题进行了激烈的讨论，并且达成了一定的共识，然而有一些关键问题还有待进一步讨论。她又探讨了临时和紧急措施的必要性，现在与气候变化有关的事件和由人类所引起的紧急情况越来越多和更加难以预测，预期适当的紧急措施将有助于BBNJ海洋生物多样性的养护。她最后认为，预防性的方法和原则需要整合或者纳入相关的文本中，应精简本案文中关于门槛的规定,只有在紧急、特殊和不寻常的情况下才能采取紧急措施，各国根据《公约》享有的自由和权利应得到尊重。

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华东政法大学国际法学院郑雷副教授做了题为“BBNJ议题中相关国际组织的环境养护职能合作与协调问题研究”的报告。他首先概述了BBNJ议题中所涉及的国际组织，包括国际海事组织、区域渔业组织、《生物多样性公约》涉及组织、区域性公海保护区以及国际海底管理局。他又先后论述了协调相关国际组织职能的“全球模式”、协调相关国际组织职能的“混合模式”与协调相关国际组织职能的“部门+区域模式”，分别介绍这三种模式的性质特征、与现有机构的关系、各自的利弊。他最后提出了合作的可能路径，一是坚持养护和可持续利用的平衡；二是适用合作义务；三是在可以对相关海域进行可持续利用的情况下，强化公海经济利用组织的环保标准；四是与现存的国际组织的职权不冲突，并弥补现存国际机制中真正的空白。

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皮尤慈善信托基金会公海海洋生物保护官员、澳大利亚卧龙岗大学博士生Nichola Clark做了题为“BBNJ协定的体制安排”的报告。她首先介绍了2022年谈判中的体制安排方面最大的变化之一是从“全球”“区域”“混合”术语本身转向了这些不同机构的功能和权力上。她又指出，一些机制安排正在获得支持，比如惠益分享、能力建设和技术转让、信息交换机制、供资机制、执行和遵守机制等。她还认为一个要关注的问题是“不损害”，如何在不损害的情况下进行合作与协调是一个微妙的平衡，其中不损害就是不与IFB重叠，还有就是不能弱化IFB。另外需要关注的是决策方式的问题，有的国家主张通过投票决定，有的国家主张通过协商一致的方式。还有一个未决的问题就是所谓的“退出机制”，大多数区域组织、澳大利亚、新西兰表示反对这一机制，相关的问题有是否有一种不损害条约工作的“退出机制”程序? 是否只适用于ABMT,还是整个条约？但在案文当中该没有相应的规定。

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海南大学公共管理学院姜秀敏教授做了题为“BBNJ国际协定与中国对公海渔业资源保护的贡献”的报告。她首先分析了《公约》下公海渔业资源治理的新挑战，体现在《公约》的核心理论受到质疑、《公约》规则供应不足、《公约》中法律裁决面临困境等。她然后阐述了BBNJ协定中关于公海渔业资源养护的争论，从海洋遗传资源、公海保护区制度、环境影响评价制度、海洋治理能力提升与技术转让四方面进行展开。她还对中国参与公海渔业资源养护的可行性进行了分析，提出了中国参与公海渔业资源保护的合作途径，包括在引领全球海洋治理整体布局下开展多层次的友好合作、促进国际软法在渔业政策执行领域上的硬法化、构建我国渔业治理体系等。

厦门大学南海研究院博士生庄媛做了题为“BBNJ国际协定中的传统知识权利主体问题”的报告。她首先分析了BBNJ协定谈判中各国关于传统知识权利主体的分歧，以太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）为代表的谈判方认为土著人民和当地社区（IPLCs）是BBNJ国际协定中传统知识的唯一权利主体类型（单一权利主体模式），以中国为代表的谈判方认为BBNJ国际协定中的传统知识权利主体应当实现多元化定位，不仅包含IPLCs，还应当包括国家在内的其他个人或实体（多元权利主体模式）。她随后对界定BBNJ国际协定中传统知识权利主体的理论标准进行了探讨，认为鉴于BBNJ国际协定中的传统知识存在归属于民族、国家等其他权利主体类型的可能性，只有多元权利主体模式符合主体确定性标准。她又概述了界定BBNJ国际协定中传统知识权利主体的立法实践，虽然单一权利主体模式和多元权利主体模式都存在丰富的既有实践，但是多元权利主体模式给予传统知识权利主体更为广泛的定义，能够全面涵盖各国立法例中的权利主体类型，并符合国际立法实践的发展趋势，相较于单一权利主体模式更具包容性、灵活性和前瞻性。她最后就识别BBNJ国际协定中传统知识权利主体的制度方案发表了看法，从确定传统知识权利主体的一般原则和例外情形两个方面进行分析。

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议题二：环境影响评价、能力建设和海洋技术转让以及跨领域问题

议题二“环境影响评价、能力建设和海洋技术转让以及跨领域问题”由厦门大学南海研究院副院长施余兵教授主持。

中国海洋大学法学院董跃教授做了题为“BBNJ国际造法中的国内法因素：以中国为例”的报告。该报告首先介绍了各国关于BBNJ立法的背景，由此引出在BBNJ国际造法之中，应当如何看待各国国内法作用的问题，并特别指出预留了立法空间的相关法律，例如中国的《深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称“《深海法》”）起到何种作用的问题。随后，就上述问题展开详细阐述，介绍了中国《深海法》的预留空间与预设立场。在预留空间方面，从适用范围、具体制度两方面展开，认为预留空间中最重要的是适用范围，即《深海法》的适用范围并不单纯指向矿产资源，也包括生物资源。就具体制度而言，认为行政许可制度、环境保护制度、科学研究制度、监测及执法等几项制度均可直接适用于未来中国深海生物资源活动。在预设立场方面，他指出《深海法》规定了和平利用、合作共享、保护环境、维护人类共同利益的基本原则，体现了国家主导的基本立场，坚持环境保护与开发利用并重。最后，阐述了深海国内立法与BBNJ国际造法的关系。既有深海立法对于BBNJ国际造法的影响包括宣示、示范和增效。关于BBJN国际造法进程对于各国国内立法的考量，他提出国内立法体现了未来国际法实施的基础法律环境；要避免国际造法中脱离实践的“理想主义”，也要充分考虑到绝大多数缔约国的国内立法及实施的实践情况；一些焦点问题，如果从各国现有立法实践角度考察，可能会得到与目前主流观点不太一致的结论；未来BBNJ国际造法想要顺利完成并且有良好的实践效果，必须尊重各国既有的国内法实践。

自然资源部第三海洋研究所姜玉环助理研究员做了题为“BBNJ协定下的环境影响评估”的报告。她首先简要介绍了BBNJ协定下环境影响评估（EIA）的基本内涵界定和要素。其次，结合政府间谈判的总体进展，具体阐述了EIA规则部分的五个核心问题，包括适用范围、门槛、关系以及国际化、战略环评等，回顾现存的争议问题及相关因素的考虑。最后，她对报告内容进行总结并提出对未来的展望：首先，EIA相关新的国际公认科学方法准则有助于促进BBNJ可持续性利用，同时该框架也是具有价值的公参程序。其次，EIA规则方法的制定与适用应考虑现实条件和发展需求的限制，尤其需要考虑对发展中国家能力建设的支持。第三，EIA是决策支持程序，也是一种预防性措施，这些规则基本上搭建了以EIA为支柱的BBNJ环境管理系统。第四，EIA不是国内环评的一种复制，也不是其他现有框架的替代或升级，平衡性和协调性将决定其未来的有效性。国家协调管辖内外以及协调区域政策，是未来协定实施的重要路径，也可能有助于解决跨界问题。最后，仍然存在很多争议性问题有待解决，为了达成协议需要以更加包容和透明的方式改进工作方法，以确保照顾到所有关切，只有这样才能实现BBNJ的目标。

浙江大学光华法学院博士后王森做了题为“南极条约体系（ATS）下的环评制度及对第三方的影响”的报告。他首先对ATS进行概述，包括四个要点：一是ATS并不歧视《公约》项下的条约、二是ATS在其管辖范围内有自己具体的特殊规则、三是《公约》与ATS应该有一个互相尊重的框架、四是有很多国家既是《公约》也是ATS的缔约国。他随后重阐述了ATS下的环境影响评估制度，分析了《马德里协定》第3条、第8条以及附件1的条文，指出这些条文为我们提供了很详细的环评规则，2016年的1号决议是关于环评的一些指导原则，并提出其对ATS下环评的反思。他还就ATS对非缔约第三方的影响展开论述，指出在整个ATS机制中，需要监管缔约方以及非缔约方，这是基本规定。在ATS之下，还有许多方面需要进一步改进。大多数ATCPs同时也是《公约》的缔约方，都非常积极地参与到BBNJ的谈判过程中，为了避免不必要的重复，他们可能更愿意等待BBNJ的结果出来。

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海南大学法学院张丽娜教授做了题为“BBNJ协议下能力建设和海洋技术转让的模式”的报告。她首先对能力建设和海洋技术转让（CB & TT）做了简要介绍。其次，指出CB & TT在《公约》框架中出现在第十四部分，主要包括一般性规定、国际合作、国家及区域海洋科技中心、国际组织之间的合作。她随后分析了目前现存模式存在的缺陷，具体包括：一是《公约》的规定并未得到有效执行、二是《公约》没有提供关于体制机制方面的任何细节、三是《公约》没有设置常设的金融机制、四是《公约》不涉及信息交换机制。她随之提出了完善建议：为了有效地实施CB & TT，从需求评估到规划、实施、评估和跟进形成连续循环是关键。同时，缔约方各国应对CB & TT负责，建立辅助性机构来负责模式运行。要在新的BBNJ协定下完成许多工作，这需要获得大量工作资金的支持，所以必须建立相应财务机制来保证协定执行。在BBNJ协定下的CB & TT需要信息交换机制的协助，信息交换机制可以作为一个中央集成化平台，使各方能够获得、提供并且传播与CB & TT相关的信息。

上海交通大学凯原法学院研究员、北京大学深圳研究院国际法学院客座教授Onur Sabri Durak做了题为“非公约缔约方对BBNJ谈判的立场: 土耳其”的报告。他首先主要介绍了土耳其与《公约》之间的关系，指出鉴于独特的地理条件，在1982年12月8日全体会议上，土耳其明确表示将不签署或者批准《公约》。此前，土耳其在《公约》谈判期间除提出5项提案之外，还提出了包括海峡国际航行的法律制度、领海上空的空域划界等考虑。他还阐述了土耳其维护生物多样性的措施与意义。他最后提出，土耳其不是《公约》缔约国，也不太可能成为缔约国；尽管土耳其积极参与BBNJ谈判，并且提交了很多提案，但是根据目前的案文，土耳其最终也不大可能会签署或者批准BBNJ协定，除非BBNJ协定的现行案文在未来会做出实质性修改。

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挪威特罗姆瑟大学法学院挪威海洋法中心Vito De Lucia教授做了题为“未来BBNJ协定对现有文书、框架和机构的潜在影响：以北极理事会为例”的报告。他首先概述了BBNJ谈判的情况，回顾BBNJ谈判历程的时间线，指出BBNJ谈判的目标是希望能够制定一套综合性法律和治理体制来实现对BBNJ的养护和可持续性利用。他又分析了BBNJ与北极地区在地理上的相关性，分享BBNJ协定在北极地区的重要性，指出北极地区具有独特的生物多样性的同时存在脆弱性，复杂的全球部门和区域文书网络存在严重的碎片化和监管及治理漏洞。北极理事会的目标是就共同的北极问题，特别是可持续发展和环境保护问题进行合作、协调和互动。就BBNJ协定存在的一些潜在影响，他强调它可能会降低北极理事会的相关性，所以我们需要重新界定和考虑北极理事会的角色和作用，考虑是否需要把它转变成正式的政府间组织。他最后认为北极理事会很重要的潜在作用是能够和新的BBNJ协定机构开展科学合作。实际上北极理事会能够在科学知识的基础之上进一步助力BBNJ，包括具体条款谈判所涉及的科学内容。在科学知识、咨询方面的作用，北极理事会有非常全面的方法论体系，包括生态系统方法、MPAs、生态系统评估以及监测等，同时也设立了很多工作组，每个工作组发挥其各自的作用。

厦门大学南海研究院博士生肖桐做了题为“论遵约措施在BBNJ国际协定下的作用”的报告。遵约措施对BBNJ这一协定具有重大的意义，直接推动了整个遵约体系的工作，也间接推动了BBNJ协定的执行，遵约措施是整个遵约体系当中一个关键要素。她简要回顾了BBNJ谈判中遵约措施的背景，并主要强调了BBNJ谈判中达成的共识以及争论焦点。她还介绍了遵约措施的理论方法，包括自由主义理论和制度主义理论，并由这两个理论引申出激励性措施和惩罚性措施。她认为，在整个遵约体系中激励性措施是促进遵约的基本措施，也是首选措施，可以保证整个系统的积极工作，同时也需要辅之以惩罚性措施来提高效率。她最后认为现在离达成BBNJ协定又更近了一步，在最终实现之前我们还需要收集更多信息，不论在协定通过之前还是之后，各个缔约方之间都将产生越来越多争论。

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闭幕总结

会议闭幕式由厦门大学南海研究院副院长施余兵教授主持。

自然资源部海洋发展战略研究所所长张海文代表主办方进行了总结发言。她对会议进行了回顾，总结了各议题中发言人的报告，指出BBNJ的养护和可持续利用关乎人类社会的可持续发展，相关国际协定的立法进程关乎整个国际社会的共同利益，并在最后对本次会议的发言人、参会人以及志愿者表达了诚挚谢意。

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文 | 冯金龙、雷丽萍

图 | 冯金龙、雷丽萍

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排版 | 冯金龙

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审核 | 林蓁、黄宇欣

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审定 | 施余兵

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