政府工作报告中的海洋政策演变 ——对1954-2015年国务院政府工作报告的内容分析 【智汇海洋 No.89】 - 海洋资源管理政策影响研究

政府工作报告中的海洋政策演变

——对1954-2015年国务院政府工作报告的内容分析

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张海柱

（中国海洋大学）

摘要：海洋政策是国家或政府处理海洋事务的各种宏观或具体政策规划的总称，它总是体现于特定的政策文本之中。通过对国务院政府工作报告（1954-2015）的内容分析，可以大致呈现中国海洋政策的演变状况。研究发现，海洋政策占政府施政比重长期处于较低水平，且缺乏持续性。而在近些年来这一状况有所改善。同时，不同时期海洋政策中的施政重心有所不同，在近些年中呈现出逐渐重视宏观战略规划的趋势。海洋强国建设的成效取决于政府决策者对海洋事务的关注程度能否不断提升并持续下去。

一、研究问题

海洋政策是一个国家或政府处理海洋领域相关事务的各种宏观或具体政策规划的总称。受国家决策者对于海洋的观念认知等各种因素的影响，海洋政策总是处于不断的演变过程之中。就我国而言，不同朝代或不同时期的国家海洋政策有所不同，但都呈现出明显的“重陆轻海”倾向。这一传统所形成的“路径依赖”效应也深刻影响着新中国的海洋政策取向。可以明显观察到的是，新中国成立后的很长时期内，海洋事务仍然处于国家政策议程中的次要或从属地位。然而，中国政府并没有一直“锁定”在这种忽视海洋事务的“路径依赖”效应之中。以2012年党的“十八大”政治报告明确提出的建设“海洋强国”战略目标为标志，国家最高决策者开始真正重视起海洋发展与管理问题。那么，如何从公共政策的角度理解中国处理海洋事务时从“轻视”到“重视”的这种变化呢？更具体地，新中国成立至今国家的海洋政策经历了怎样的演变历程呢？此即本文所要研究的主要问题。

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公共政策是“政府选择做与选择不做的事情”，它总是体现于特定的政策文本之中。有鉴于此，本文选择国务院《政府工作报告》这一重要的中央政府政策文件作为分析对象，通过对建国至今历年的报告文本（1954-2015）进行内容分析，来考察国家海洋政策的演变历程。具体而言，本文的考察涉及两个基本问题：一是在政府工作报告所呈现的政府施政领域中，海洋政策所占的施政比重经历了怎样的变化；二是在海洋政策领域内部，政府的施政重心发生了怎样的变化。本文认为，上述两个方面能够大致反映出中国海洋政策的演变情况。而这种基于政策文本的内容分析，则可以提供给我们一个观察和思考中国海洋政策问题的新视角。

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二、研究对象与研究方法

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之所以选择国务院《政府工作报告》作为考察中国海洋政策的文本材料，是由于国务院（即中央政府）是我国最为重要的海洋事务管理主体之一。国务院在管理海洋事务过程中所做出的各种政策安排是国家海洋政策的重要组成部分。而政府工作报告作为国务院对特定年度内公共事务管理活动的总结与计划安排，是一份重要的具有施政纲领性质的官方文件。特别是其中涉及对未来一年工作安排的文字表述可以视为政府政策的直接体现。同时，就政府工作报告的具体内容来看，它几乎总会涉及经济、政治、社会、文化等等国家公共事务的所有领域，海洋事务也包括在内。因此，从政府工作报告中我们可以看出政府的注意力或资源在各个事务领域中的分配情况，即政府的施政重点分布情况。

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此外，作为一份正式的官方文件，政府工作报告的文字表述十分规范，在内容安排上也遵循着特定的结构布局，这些都为文本材料的整理与分析提供了便利。需指出的是，新中国成立后国务院第一份正式政府工作报告产生于1954年，之后由于历史原因，1961-1963年、1965-1974年以及1976-1977年未进行工作报告的编制、汇报与审议。因此，本文所考察的是1954至2015年期间的47份报告文本。

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在对政府工作报告文本的考察中，哪些内容属于本文所要考察的“海洋政策”呢？由于本文认为，海洋政策即为一个国家或政府管理海洋事务的相关政策。因此前述问题也就转变为，政府工作报告中的哪些内容属于“海洋事务”的内容呢？事实上，针对“海洋事务"这一概念，当前无论是政府还是学界都未能做出明确的界定。如果说“海洋事务”的提出是为了与“陆地事务”相对应，那么，陆地事务的笼统性则恰恰表明了海洋事务的模糊性。不过可以明确的是，海洋事务涉及人类与海洋发生互动关系的方方面面，而管理海洋事务的主体是政府公共部门。至于海洋事务的具体内容，我们可以从国家决策部门制定的相关海洋政策文件中所涉及的内容来进行确定。2013年颁布的《国家海洋事业发展“十二五”规划》可以说对海洋事务的具体内容做出了最为全面的界定，包括海洋资源管理、海域利用、海岛保护与开发、海洋环境保护、海洋生态修复、海洋经济调控、海洋公共服务、海洋防灾减灾、海洋权益维护、国际海洋事务、国际海域资源调查与极地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法规以及海洋意识和文化等十五项内容。

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在上述界定的基础上，为了分析上的方便与清晰，本文将海洋事务的内容大致划分为五个领域，分别是海洋战略规划、海洋资源开发、海洋生态环境保护、海洋权益维护、海洋科技教育与文化。在对政府工作报告文本的考察中，凡是与上述主题相关的表述都被视为是政府决策者管理海洋事务的政策安排。

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在明确了本文的研究对象之后，需要对本文的研究方法进行介绍。本文所采用的是内容分析法，它是一种定量与定性相结合的研究方法，主要适用于对特定文本材料的分析。内容分析法的一个重要优势在于它“可以持续处理大量且长时期的数据”，从而“能有效地帮助研究者获知研究对象在一段较长时期内的变化趋势”。正因如此，许多研究者将其应用于对包括政府工作报告在内的连续性文本材料的分析。不过，内容分析法主要是作为一种描述性方法，它能够为我们呈现海洋政策演变的特征或轨迹，但是无法帮助我们厘清海洋政策演变过程中各种变量之间的因果关系。此外，完整的内容分析除了要通过量化统计技术为人们呈现特定文本的“形式”特征（例如某个关键词出现的频率、特定文字占总文本的比重等）外，还要通过质化的情境或语境分析来为人们揭示该文本所蕴含的真实意义。

在内容分析的具体操作上，根据研究主题的差异将会采取不同的技术路线。就本文而言，在分析海洋政策所占政府“施政比重”问题时，主要是考察政府工作报告中海洋事务相关表述的文字数量占所有事务表述总量的比值。在分析不同时期内海洋政策“施政重心”问题时，主要是考察特定时期内各项具体海洋事务（关键词）出现的频率高低。本文认为，通过上述方式可以大致了解政府决策者对于特定海洋事务的重视程度及其变化，并进一步反映出海洋政策的演变情况。

三、海洋政策所占政府施政比重演变

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如前所述，本文通过统计海洋事务相关表述在政府工作报告中的比重来呈现海洋政策所占政府施政比重状况。由于政府工作报告在内容上既包括对上一年政府工作的总结，又包括对下一年政府工作的安排，而只有后者才属于政府“政策”的范畴。因此在进行统计时，要对政府工作报告文本进行预处理，去除掉“工作总结”的相关内容。另外，基于本文研究主题的考虑，在政府工作报告中有三类涉及“海洋”或“海”的内容不被列入考察的对象，分别是纯粹介绍国外某国家海洋事务的表述、针对我国“沿海地区”相关事务（不直接涉及海洋问题）的表述以及关于海峡两岸关系的表述。

在确定了文本内容分析的对象之后，笔者依次对每一年政府工作报告中涉及海洋政策的文字表述进行了提取，然后分别计算出每一年政府工作报告中涉及海洋政策的表述字数占该报告中所有政策领域总字数的比重，并通过折线图的形式将历年比重值予以呈现（图1）。

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通过对图1的观察，可以发现1954至2015年期间，海洋政策在我国中央政府的施政纲领中所占比重的演变历程呈现出以下几个方面的主要特征。第一，海洋政策所占施政比重呈现出明显的“间断”式变化特征。对政府工作报告文本的内容分析发现，国务院对海洋政策问题的关注程度十分不稳定。一些年份的政策表述相对较多，而在另一些年份中只是简单提及，甚至还有一些年份的报告中根本没有涉及海洋政策的表述。而且这种变化的幅度经常十分剧烈。例如，1987年的政府工作报告中未涉及任何关于海洋政策的表述，到了1988年海洋政策占的施政比重上升到0.62%，然而到了1989年这一比重又归为零。同样，1993年海洋政策所占施政比重为0.58%，而之前的1992年该比重仅为0.07%，到了1994年则又未涉及任何海洋政策表述。这一现象在一定程度上反映出我国政府在管理海洋事务时的政策安排缺乏持续性，而这又是国家对海洋事务的重视程度较为有限的体现。不过，如果我们单独考察海洋政策“间断”所出现的频率的话，可以发现这种“间断”现象在逐渐减弱。这在一定程度上反映出海洋政策的持续性从相对的意义上有所增强，国家对海洋事务的重视程度也在逐渐提升。

第二，在特定年份中，海洋政策所占政府施政比重出现了大幅度的提升，但是总体上历年的比重均低于1%的水平。然而，1%的水平到底意味着什么呢？由于图1所直接呈现的是历年间海洋政策所占政府施政比重的相对变化情况，除此之外，我们并不能清楚地了解在每一年中，海洋政策在政府全部政策议程安排中的“排序”情况。事实上，要解答这一问题需要将每一年政府工作报告中所涉及的各项事务相关政策的施政比重情况全部测量并进行对比。鉴于这一工作量过于庞大，本文仅以医疗卫生政策为例来做一个大致比较。从2009年开始中国政府进行了新一轮医疗卫生体制改革，那么在改革过程中医疗卫生政策所占的施政比重经历了怎样的变化呢？笔者依据同样的文字表述提取与比重计算标准进行测量后发现，2009与2010年，医疗卫生政策比重分别高达5.7%与4.8%，此后几年内该比重有所下降，但仍保持在3%左右的水平。将海洋政策与医疗卫生政策进行比较可以发现，即便是2012年十八大报告提出建设海洋强国战略目标之后，海洋政策在政府工作报告的施政纲领中所占比重仍不足1%的水平。我们据此可以大致得出这样一个结论，即长期以来我国政府对海洋事务的重视程度均略显不足，海洋政策在国家发展的整个政策体系中尚未上升到一个明显的高度。

第三，尽管总体来看，海洋政策在我国中央政府施政纲领中所占施政比重的“波动”幅度较大，但是随着时间的推移，仍可以发现一些相对“稳定”的变化趋势。具体而言，从20世纪90年代中期之后，海洋政策所占施政比重逐渐呈现出较为明显的上升态势。2005年之后这一上升态势更为明显，而且海洋政策的持续性在不断增强。2011年至今则呈现出了“直线式”上升的趋势，可以预期未来时期内海洋政策占的施政比重很有可能还会继续提升。上述现象表明，我国中央政府长期以来对于海洋事务的“忽视”状况在近些年中正在发生明显改变。

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以上是通过对历年政府工作报告文本进行定量测量之后所直接呈现出的结果。然而，这种定量统计结果只能在一定程度上大致反映海洋政策所占政府施政比重的变化情况。要想对具体变化过程（特别是变化的原因）进行更为细致的考察，必须结合特定时期的政治经济与社会背景进行定性分析。由于篇幅的限制，本文无法详细考察特定时期内宏观环境变化对海洋政策所造成的具体影响。这里仅就海洋政策演变过程中的“路径依赖”问题进行探讨。

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本文认为海洋政策在国务院施政纲领中所占比重长期处于较低水平，且经常发生“间断”的现象，可能正是中国“重陆轻海”传统所产生的“路径依赖”效应的体现。路径依赖理论认为，先前的政策选择会形成一种“惯性”，从而对未来政策选择产生持续性影响。在中国漫长的发展历史中，海洋政策从未成为重要的国家政策领域。在这种情况下，政府工作报告中海洋政策的经常性“缺位”也就很好理解了。路径依赖效应的打破往往需要特定主体有效利用各种组织内部动力或外部压力促成观念的转变或制度的创新来实现。以中共中央十八大政治报告中明确提出建设海洋强国的战略目标为代表，近年来国家最高决策层的一系列举措已经表明传统“重陆轻海”的路径依赖效应正在被打破。近几年来政府工作报告中海洋政策所占比重大幅度上升的事实，在很大程度上印证了这一点。然而，海洋政策的比重是否能够提升到一个新的高度并持续下去，还有待进一步的观察。

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四、海洋政策中的施政重心演变

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上文是将“海洋政策”作为一个整体来进行测量与分析，这种分析具有一定的局限性。因为如前所述，该政策所针对的“海洋事务”是一个囊括性很强的范畴，不同时期内政府所要处理的具体事务可能并不相同。即当我们观察到某一时期内海洋政策所占政府施政比重在持续上升时，政府所要处理的具体事务可能并不一样。因此，我们有必要对海洋事务进行分解，进一步来考察在特定时期内国家海洋政策施政重心的演变情况。为了完成这一任务，本文对历年政府工作报告文本中涉及海洋政策的表述进行了“关键词”的提取。以各个关键词为对象，分别考察涉及该关键词的政府工作报告年度并进行汇总（表1）。对汇总结果的观察发现，1954-2015年期间可以明显划分为五个阶段，在每一阶段上政府决策者所关注的海洋事务领域有所不同。

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第一阶段为改革开放之前的1954至1979年。该时期海洋政策的施政重心是海防相关问题，具体包括1954年提出的为了保卫我国领海主权而发展海军的主张，以及在1954、1959、1964和1978年均提出的要求美国军事力量撤出台湾海峡的主张。依据前面的海洋事务划分标准，这些都属于海洋权益政策的内容。事实上，正如一些研究者所指出的，受新中国成立初期国际国内形势的影响，我们的海洋观念主要体现为“海洋是海防的前线”，因为必须以保卫国家领土与主权安全为首要目的来制定海洋政策。除此之外，该时期海洋政策的施政领域还包括海洋运输（以及与此相关的沿海港口建设）和海洋渔业等传统海洋产业，它们都属于海洋资源开发政策的范畴。不过，这些政策领域只是在少数几个年份的政府工作报告中被简单提及，缺乏明显的施政力度与政策持续性。

第二阶段为改革开放初期的1980至1990年。该时期海洋政策施政重心的变化与改革开放战略的做出有着直接的联系。改革开放之后中国经济的对外联系日益紧密，各种物资、设备、资源都要依赖于海上通道来运输，因此政府决策者多次强调海运或沿海港口建设问题。而且，经济的快速发展对于能源的依赖度日益提升，因此在该时期政府开始关注海洋油气的开发问题。这两个领域成为该时期海洋政策中的施政重点，它们都属于海洋资源开发政策领域。此外，由于对经济发展的强调，1981年的政府工作报告中开始强调要充分利用“海涂海域”作为农村耕地的补充。这种政策导向所引发的近海海域开发热潮将会埋下生态环境破坏的隐患。一个明显的例证是1988年的政府工作报告中论及了“海洋资源保护”的内容。然而相对来说，在该时期海洋生态环境保护政策并不是海洋政策中的重心。除此之外，海洋渔业、海洋争端、海防等传统政策领域虽然在特定年份中也被关注，但是持续性不强。

第三阶段为1991至2000年。该时期的重要特征是政府开始强调“海洋资源保护与合理利用”问题，这可能是由于改革开放初期大规模的海洋开发活动对海洋生态环境造成的负面影响已经开始显现。不过，海洋资源的保护与合理利用同时涉及海洋生态环境保护政策和海洋资源开发政策两个政策领域，那么这两个政策领域的施政强度是否对等呢？考察该时期政府工作报告中所论及的其他政策领域后发现，在一些特定的年份中还多次论及海洋开发、海洋运输、海洋油气等政策内容，而只有在1999与2000年论及了海域污染治理的内容，因此在一定程度上可以说该时期海洋资源开发政策的施政强度要高于海洋生态环境保护政策。另外，在该时期海洋权益政策也得到了突出的强调，包括1995与1997年的政府工作报告中直接出现了“海洋权益”概念，而其他年份中也多次论及海防与海洋争端等内容。除此之外，1997年的政府工作报告中提出了发展海洋科技的政策主张，然而它在整个海洋政策体系中明显处于次要地位。

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第四阶段为2001至2010年。该时期延续了上一个时期对于“海洋资源保护与合理利用”问题的强调。不过，一个明显的区别是，海洋生态环境保护政策的施政强度已经明显高于海洋资源开发政策。例如在该时期，有五年的政府工作报告中明确提出要治理海域污染，但却只有两年的报告中论及了海洋开发或海洋经济问题。除此之外，在2010年的政府工作报告中再次出现了海洋科技政策的表述，不过该政策的持续性仍不强。

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第五阶段为2011至2015年。在该时期，海洋资源开发政策与海洋生态环境保护政策均获得了持续性的关注。不过，在海洋资源开发政策领域更多地是直接使用“海洋经济”的概念，这表明海洋相关产业已经发展为中国经济中的独立且重要的构成部分。另外，在该时期政府决策者开始关注更为宏观的海洋战略规划领域，具体表现为对“海洋战略”、“陆海统筹”、“海洋综合管理"、“海洋强国”等问题的多次强调。此外，在最近的2014与2015年的政府工作报告中对于海洋蓝色国土、21世纪海上丝绸之路、海洋合作等新领域的表述，也代表了我国政府所关注的海洋政策领域范围的拓展。除此之外，一些传统的海洋政策领域，例如海洋权益政策、海洋科技政策等也均属于关注的范围。

综合以上五个阶段的主要内容可以发现，在60多年的海洋政策发展历程中，我国政府的施政重心在不断变化。总体而言，这种变化体现为海洋权益政策、海洋资源开发政策、海洋生态环境保护政策与海洋战略规划政策的依次更替。不过，这种施政重心的变化或更替是相对而言的，随着时间的推移特别是在最近一个时期，我国政府对海洋政策中所有领域的关注和强调都在明显加强。在2011-2015年期间多次提及的“陆海统筹”、“海洋战略”、“海洋综合管理”以及建设“海洋强国”的目标，都意味着我国政府对海洋事务的关注重心逐渐由分散的、具体的一个或几个事务领域转变为更具整体性与宏观性的战略规划与总体布局。事实上，这种海洋战略规划具有“元政策”的地位，相对于其他具体海洋政策而言，对于国家海洋事业的发展具有更为深远的指导意义。正因为如此，我们可以认为中国长期以来的“重陆轻海”传统正在发生实质性变化。

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五、结语

本文通过对历年国务院《政府工作报告》文本的内容分析考察了新中国海洋政策的演变问题。由于国家海洋政策事实上体现为多种形式，除了政府工作报告等官方文件外，还包括更为正式的海洋法律、法规的颁布，以及相关部门领导者在一些重要讲话中体现出的政策性意图。另外，一些官方主体的实践性行动也是政府政策的体现形式。而且，从国家海洋政策的制定主体来看，国务院也只是其中之一。因此，对政府工作报告的分析只能从一个方面大致反映出中国海洋政策演变中的某些特征或问题。这种分析无法涵盖中国海洋政策领域的全部。尽管如此，这种针对政策文本的内容分析仍提供了一个思考国家海洋战略或政策变迁问题的新视角。本文研究所揭示出的海洋政策所占政府施政比重长期保持在较低水平且缺乏持续性这一现象，事实上正是中国长期以来所秉持的“重陆轻海”战略取向的直接体现。而2011年之后该比重持续性上升的现象则直接体现出中国当前所倡导的“海陆统筹”以及建设“海洋强国”这一重大战略或政策转变。从近些年国务院政府工作报告的表述中我们能够大致观察到海洋政策重要性持续性上升的趋势。不过，这种政府（国务院）政策的发展是否能够最终转化为更高层次的国家政策，例如“海洋入宪”以及“海洋基本法”的编制，还有待进一步的观察。

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张海柱. 政府工作报告中的海洋政策演变——对1954-2015年国务院政府工作报告的内容分析[J]. 上海行政学院学报,2016,03:105-111. 为便于阅读，省略了参考文献及其标识，详见原文

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【扩展阅读】

中国海洋强国的理论与实践

经略海洋 筑梦海洋 ——我国海洋强国建设的新成就

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