【政府工作报告中的海洋政策演变】海洋政策所占比重及施政重心演变 - 海洋资源管理政策影响研究

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海洋政策是国家或政府处理海洋事务的各种宏观或具体政策规划的总称，它总是体现于特定的政策文本之中。

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通过对国务院政府工作报告（1954-2015）的内容分析，可以大致呈现中国海洋政策的演变状况。研究发现，海洋政策占政府施政比重长期处于较低水平，且缺乏持续性。

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海洋政策是一个国家或政府处理海洋领域相关事务的各种宏观或具体政策规划的总称。受国家决策者对于海洋的观念认知等各种因素的影响，海洋政策总是处于不断的演变过程之中。

就我国而言，不同朝代或不同时期的国家海洋政策有所不同，但都呈现出明显的“重陆轻海”倾向。这一传统所形成的“路径依赖”效应也深刻影响着新中国的海洋政策取向。可以明显观察到的是，新中国成立后的很长时期内，海洋事务仍然处于国家政策议程中的次要或从属地位。然而，中国政府并没有一直“锁定”在这种忽视海洋事务的“路径依赖”效应之中。以2012年党的“十八大”政治报告明确提出的建设“海洋强国”战略目标为标志，国家最高决策者开始真正重视起海洋发展与管理问题。

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1、海洋政策所占政府施政比重演变

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1954至2015年期间，海洋政策在我国中央政府的施政纲领中所占比重的演变历程呈现出以下几个方面的主要特征。

第一，海洋政策所占施政比重呈现出明显的“间断”式变化特征。

对政府工作报告文本的内容分析发现，国务院对海洋政策问题的关注程度十分不稳定。一些年份的政策表述相对较多，而在另一些年份中只是简单提及，甚至还有一些年份的报告中根本没有涉及海洋政策的表述。而且这种变化的幅度经常十分剧烈。

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第二，在特定年份中，海洋政策所占政府施政比重出现了大幅度的提升，但是总体上历年的比重均低于1%的水平。

第三，尽管总体来看，海洋政策在我国中央政府施政纲领中所占施政比重的“波动”幅度较大，但是随着时间的推移，仍可以发现一些相对“稳定”的变化趋势。具体而言，从20世纪90年代中期之后，海洋政策所占施政比重逐渐呈现出较为明显的上升态势。2005年之后这一上升态势更为明显，而且海洋政策的持续性在不断增强。2011年至今则呈现出了“直线式”上升的趋势，可以预期未来时期内海洋政策占的施政比重很有可能还会继续提升。上述现象表明，我国中央政府长期以来对于海洋事务的“忽视”状况在近些年中正在发生明显改变。

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2、海洋政策中的施政重心演变

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1954-2015年期间可以明显划分为五个阶段，在每一阶段上政府决策者所关注的海洋事务领域有所不同。

第一阶段为改革开放之前的1954至1979年。该时期海洋政策的施政重心是海防相关问题，具体包括1954年提出的为了保卫我国领海主权而发展海军的主张， 以及在1954、1959、1964和1978年均提出的要求美国军事力量撤出台湾海峡的主张。

第二阶段为改革开放初期的1980至1990年。该时期海洋政策施政重心的变化与改革开放战略

的做出有着直接的联系。改革开放之后中国经济的对外联系日益紧密，各种物资、设备、资源都要依赖于海上通道来运输，因此政府决策者多次强调海运或沿海港口建设问题。

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第三阶段为1991至2000年。该时期的重要特征是政府开始强调“海洋资源保护与合理利用”问题， 这可能是由于改革开放初期大规模的海洋开发活动对海洋生态环境造成的负面影响已经开始显现。

第四阶段为2001至2010年。该时期延续了上一个时期对于“海洋资源保护与合理利用”问题的强调。不过，一个明显的区别是，海洋生态环境保护政策的施政强度已经明显高于海洋资源开发政策。

第五阶段为2011至2015年。在该时期，海洋资源开发政策与海洋生态环境保护政策均获得了持续性的关注。不过，在海洋资源开发政策领域更多地是直接使用“海洋经济”的概念，这表明海洋相关产业已经发展为中国经济中的独立且重要的构成部分。另外，在该时期政府决策者开始关注更为宏观的海洋战略规划领域，具体表现为对“海洋战略”、“陆海统筹”、“海洋综合管理"、“海洋强国”等问题的多次强调。此外，在最近的2014与2015年的政府工作报告中对于海洋蓝色国土、21世纪海上丝绸之路、海洋合作等新领域的表述，也代表了我国政府所关注的海洋政策领域范围的拓展。除此之外，一些传统的海洋政策领域，例如海洋权益政策、海洋科技政策等也均属于关注的范围。

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本文内容来源：上海行政学院学报：张海柱。