郑苗壮：BBNJ国际协定所涉及热点问题的解决方案提议

海洋遗传资源开发应遵循惠益分享原则

BBNJ国际协定应明确规定海洋遗传资源适用的地理范围是ABNJ，不能影响各国依照《公约》享有的对其国家管辖范围内所有区域的权利，包括对专属经济区和大陆架，也不能影响各国依照《公约》享有的在ABNJ的权利。海洋遗传资源不应包括作为商品的鱼类，其不应纳入BBNJ国际协定的调整范围，而应继续由1995年《鱼类种群协定》和有关区域性渔业协定规范。BBNJ国际协定规定的是海洋遗传资源，不应适用于衍生物。衍生物是生物化学合成产物，不含有遗传功能单元，不属于遗传资源。

原生境获取海洋遗传资源的活动本质上属于《公约》规定的ABNJ海洋科学研究，应适用自由获取制度。BBNJ国际协定应确认缔约国可自由获取海洋遗传资源，并规定各缔约国以适当方式向缔约方大会（COP）秘书处通报其开展获取活动的相关信息。关于获取方面的规则，BBNJ国际协定应就海洋遗传资源的获取制定相关指南或行为守则，同时规定各国应采取国内立法、行政和政策措施进行管理。

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惠益分享的目标除了适用BBNJ国际协定的一般目标和指导原则外，还应该促进海洋科学研究和技术创新、可持续利用、公平合理地分享惠益、代际公平。BBNJ国际协定的惠益分享模式应优先考虑非货币化惠益分享机制，包括样本的便利获取、信息交流、技术转让和能力建设等。在大规模商业化利用之前不宜进行货币化惠益分享，以免打击研发者的积极性，阻碍向发展中国家分享惠益。

此外，BBNJ国际协定不是处理知识产权问题的合适平台。知识产权问题，特别是海洋遗传资源来源披露相关问题，正在世界知识产权组织和世界贸易组织等机构框架下被讨论，BBNJ国际协定无需对知识产权作出专门规定。

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划区管理工具包括公海保护区

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缔约国在公海和国际海底区域开展活动时，应“适当顾及”其他国家包括毗邻沿海国的权利和自由；各国在ANBJ享有同等的权利，毗邻沿海国并不享有特殊权利。《公约》规定的“适当顾及”规则是处理毗邻沿海国和在ANBJ开展活动的国家之间关系的一般标准。BBNJ国际协定应根据“适当顾及”规则来处理其所规定措施与毗邻沿海国所规定措施之间的兼容问题，毗邻沿海国与其他缔约国具有同等地位。

BBNJ国际协定应在不影响现有区域性、部门性机构的职权和运作的情况下，待实质性问题基本确定后，可讨论设立COP履行决策和监管职责，并在大会之下设立理事会和秘书处等机构。这一机制包括两个重点：一是不得妨碍现有区域性、部门性机构的职权，包括其在养护海洋生物多样性方面的已有职权。二是建立新的COP机制处理以养护和可持续利用海洋生物多样性为目标的划区管理工具问题。

设立划区管理工具的提案应由缔约国提出，并向根据BBNJ国际协定设立的相关机构（如COP）递交有关提案。提案应按照“三走走”方案开展工作，一是提案应经各国和主管国际组织审查后提交科学和技术机构，除经沿海国同意外不得涉及管辖范围以内区域，所采取的养护措施应得到相关主管国际组织的同意；二是由科学和技术机构评估，包括审查复核、与各缔约国协商，通过后方可提交决策机构；三是由决策机构审议并在协商一致的基础上做出决定。提案的内容应包括以下方面：对拟保护区域的基本情况说明，对具体保护目标和保护对象的说明，法律依据、科学数据和事实依据，管理计划和措施，科研和监测计划，保护期限。

BBNJ国际协定应采用协商一致的决策模式，决定划区管理工具的相关事项，COP负责落实划区管理工具相关决策。缔约国应就本国管辖或控制下的活动采取管理措施，并根据科研和监测计划开展相关活动；与其他缔约国相比，提案国掌握更多公海保护区相关的科学数据，为更好地对保护区进行监测和审查，提案国应主动承担履行养护和可持续利用BBNJ的国际义务，并鼓励其他缔约国积极参加。BBNJ国际协定应就划区管理工具的监测和评估做出规定，由COP所属的科学和技术委员会负责评估并提出建议，交由COP审议并提出适应性管理措施。

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明确进行环境影响评价的情形和流程

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BBNJ国际协定应尊重现有国际协定、框架或机构在本领域开展环评的职能和作用，避免就同种类型的活动建立新的环评规则，也不应妨碍各国在相关国际协定、框架下的权利和义务。根据《公约》第206条规定，环评的启动门槛是各国“有合理依据认为可能造成重大污染或重大和有害的变化”。目前，相关国际协定对何为“重大污染或重大和有害的变化”并没有给出判断标准，各国可结合现有环评实践，根据拟开展活动的特点、位置、影响特征和应对影响的能力等因素综合判断。BBNJ国际协定有关环评的对象应是各国管辖或控制下的计划中的活动，不包括战略环评。

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各类海洋活动对海洋环境的影响不尽相同，一项活动的环境影响不仅取决于活动类型，还取决于活动的规模、强度，以及所处的位置和影响方式，采取清单列举方式不一定能全面反映活动的环境影响。各国在决定是否启动环评时，已综合考虑了有关活动所处的特殊位置以及活动的特点、影响特征等情况，包括活动所处区域是否位于具有环境敏感性、脆弱性和代表性的重要区域，因而BBNJ国际协定无需就此做出专门规定。累积影响可作为对拟议活动开展环评的考虑因素之一，但其并非单一的环评类型。

相关国际协定关于环评的流程一般包括筛查、公告和协商、发布报告并向公众公开、审议报告、发布决策文件、监测和审查。BBNJ国际协定对于环评采取国家主导的方式，由国家启动、决策和实施环评，环评的监测、报告和审查由控制或管辖该活动的缔约国负责。BBNJ国际协定关于环评所适用的情况不应包括发生在国家管辖范围内活动的跨境影响。当发生在ABNJ的活动可能对沿海国管辖海域产生重大环境影响时，可在环评发起阶段听取受影响沿海国意见，请其参与评论并提出建议，但是决策应由对拟议活动拥有管辖权的缔约国做出。

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平衡各国在能力建设和海洋技术转让上的利益

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能力建设和海洋技术转让的目标是促进各缔约国对于BBNJ的探索、认识、养护和可持续利用。各缔约国应在能力所及的范围内促进与发展中国家在能力建设和海洋技术转让方面的国际合作，切实提升发展中国家在养护和可持续利用BBNJ方面的能力，特别是顾及最不发达国家、内陆发展中国家、地理不利国和小岛屿发展中国家以及非洲沿海国家的特殊需求。

BBNJ国际协定在能力建设和海洋技术转让的监测和审查方面建立向COP提交履约报告的制度，即由各缔约国向COP报告开展相关工作的情况，由大会进行审议并提出建议，相关建议应仅具有指导意义，不具有强制效力。

文章来源：原刊于《环境保护》2020年Z2期
作者:郑苗壮，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员，中国海洋发展研究中心研究员。