张丽娜等：对BBNJ供资机制的建议

BBNJ供资机制应当建立新的资金运作实体,并设立BBNJ国际文书下的能力建设与技术转让特别基金为发展中国家的能力建设与技术转让提供支持。此外,还可以设立专门的海洋银行(Ocean Bank)以支持海洋的可持续利用和发展。同时,BBNJ国际文书的实现还离不开国际上已有资金援助项目的支持。

建立BBNJ专门的供资机制

BBNJ协定案文草案对是否需要建立新的供资机制有较多的争议。BBNJ供资机制既可以选择利用现有的资金实体如全球环境基金进行管理,也可以选择通过设立新的供资机制以解决BBNJ供资问题。但在第三部分现有国际条约及文件中的供资机制实践中也已经谈到,全球环境基金已经是五大公约的资金实体,本身运行已经压力过大,且该资金实体本身也存在缺陷,在资金的分配上也不够公平,目前资金来源缺口较大,其在气候变化领域取得的贡献并未让发展中国家满意,难以得到发展中国家的一致认可。若BBNJ国际协定坚持要采用全球环境基金作为资金实体,容易阻碍发展中国家参与协定的热情和信心,不利于吸引更多的发展中国家加入,影响协定的后续发展。因此,BBNJ国际协定应当建立新的供资机制,专门的资金实体能够为BBNJ协定下尤其是能力建设与技术转让活动提供专项的具有针对性的支持,同时新供资机制的建立也有利于鼓励更多的发展中国家参与到协定中来。对于新的资金实体的一系列安排还需要在接下来的谈判中推进。

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成立BBNJ能力建设与技术转让特别基金

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《21世纪议程》中提到,能力建设意味着发展一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力。一般而言,技术转让往往作为能力建设项目下的一个分类别进行讨论。对于广大发展中国家而言,加强能力建设与技术转让有着重要的意义。首先,增强能力建设,能够提高发展中国家对国际条约的履行程度,这一点在《联合国气候变化框架公约》中也有明确的规定。其次,增强能力建设,能够提高发展中国家在国际中的谈判地位,增强谈判话语权。最后,增强能力建设,也有助于发展中国家在条约的制定和履行过程把握发展机会,维护国家权益。通过加强能力建设与技术转让,能够支撑BBNJ协定下另外三个议题的实现和发展。因此,BBNJ能力建设与技术转让下的资金安排显得尤为重要。在其它国际条约中也提到了有关能力建设与技术转让的特别基金,如《巴黎协定》设立了促进透明度的能力建设特别基金,《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》设立了协助发展中国家和其他需要技术援助的国家执行《巴塞尔公约》的技术合作信托基金等。BBNJ供资机制可考虑成立BBNJ能力建设与技术转让特别基金,用以支持发展中国家在保护和利用海洋生物多样性方面的能力建设及优先项目的安排。

设立海洋银行支持与海洋发展相关的活动

泰国在2007年的时候设立了树木银行基金会(The Tree Bank Foundation),该基金会旨在促进可持续的农业技术,解决小农脆弱性和森林退化等问题。“树木银行”的基本理念是,泰国农民有权在自己的土地上种植、照料、定价、砍伐和出售树木,并使这些树木因其产生的经济回报和生态服务而被视为有价值的资产。[12]虽然树木银行基金目前只在泰国国内运行,但其可以给国际社会在建立专门银行方面提供经验借鉴。在海洋领域,也可以设立海洋银行用以支持海洋的可持续性利用和发展。这样一个银行可以在国家管辖范围内和外为若干与海洋有关的承诺提供资金,包括《联合国可持续发展目标14》中所提到的保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展,从而在海洋管理方面建立政策的一致性。一个专门的海洋金融机构可以提供贷款担保、股票和债务工具以及安排交易和与新投资者合作等内容。通过设立海洋银行支持与海洋发展相关的活动,使资金的分配和流动更加具有针对性,提高资金在海洋领域的利用效率。

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此外,还有许多方面需要注意,如上文提到的争点三本协定下的资金来源性质,对于BBNJ供资机制的资金来源性质应是强制性资金与自愿性基金相结合。而对于第5款下特别基金来源中涉及到海洋遗传资源的惠益分享的第1项和第2项的资金来源,由于该议题尚在讨论之中,不应在现阶段做强制性要求。此外,BBNJ供资机制要利用好已有的不同类型基金在海洋可持续利用上的安排。资金的来源应当具有多样性,加强资金在全球层面、国家层面和地方性层面的合作和流动。不论选择何种财政机制,重要的是,获得资金的程序不应过于禁止,所涉官僚机构应保持在最低限度,特别是对小岛屿发展中国家和最不发达国家而言,应该有更大的灵活性和更适合特殊缔约国情况的程序。

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文章来源：原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年04期

作者：张丽娜，海南大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；江婷烨，海南大学法学院。