戴瑛等：全球海洋治理的挑战与BBNJ

自《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)签署三十多年以来，海洋环境已经发生巨大变化，这就对全球海洋治理提出了新的挑战。全球各个区域的海洋环境基于海水的流动性，成了一个整体，对于海洋环境的治理包括国家管辖范围内和管辖范围外海洋区域。加强全球海洋治理，需要各国在遵守《公约》的前提下通力合作，但是现行《公约》关于海洋环境的相关规定，能否适用于当下全球海洋环境发展所面临的挑战?20世纪70年代，海洋污染被视为海洋环境所面临的最大威胁。
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. W% ^& u! P' n( u: s因此，《公约》第十二部分大多数环保条款与污染相关，其内容主要是建立全球海洋环境治理与保护的框架，为未来制定更详细的国际规则和标准奠定良好的基石。
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9 X. _! X: K3 f$ ^世界各国领导人在1992年联合国环境与发展大会上讨论了有关海洋退化、海洋生态环境失衡等问题，《21世纪议程》的第十七章集中反映了世界各国对海洋环境保护不力这一现状的不满，并且呼吁各国对海洋管理实施新方法。在经过各国对于海洋环境保护做出一系列努力之后，国家管辖范围内海洋环境的保护得到了改善，但是由于没有达成合意而使得各国之间未能建立有效的合作机制，因此在公海以及国家管辖范围外海底区域没能实行有效的管理。人类的活动是导致海洋环境恶化的主要原因。随着工业化进程的加快，人类活动制造出了大量的二氧化碳以及其他有毒有害气体，海洋仅吸收了所有人为碳排放量的25%～30%，剩余约80%的热量被释放到全球系统中，而其他有毒有害气体还会与海水发生化学反应，引发全球海洋变暖，酸性增强，海平面上升，洋流变向的状况，从而使得海洋中的低氧区域不断扩张(因为温暖的水含氧量低)，水分层现象更加明显，从而对海洋生物的生存环境造成负面影响，因此生态系统会遭到难以逆转的破坏，其复原力也会逐渐被削弱。
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然而，一些积极的迹象表明，全球社会已经意识到了保持良好海洋环境的价值和采取必要措施以保全海洋环境的必要性。世界各国领导人在2012年联合国可持续发展大会(里约+20峰会)上也做出了相应承诺。近年来，越来越多的政府呼吁在《公约》的框架下对话磋商，以加强国家管辖范围外海域可持续利用并且促进国际海域管理的合作。该项目将针对五个问题进行讨论：1）基础管理措施，包括海洋保护区；2）环境影响评估；3）海洋遗传资源，包括与惠益共享相关的问题；4）能力建设；5）技术转让。

实现海洋健康可持续发展、提高海洋生产力和恢复力所面临的挑战日益加剧，为了积极地应对，《公约》框架中现存的这些不足和缺陷应该得到修复。与其放弃《公约》，还不如尽可能地从经验中吸取教训，更新并完善相关的框架。
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就地区层面来说，《公约》在联合国环境规划署的支持下，很大程度上推动了区域海洋项目的扩展。最初，很多项目仅仅针对石油污染的准备和应对，但现在海洋环境保护组织以及相关部门更多地强调对海洋退化和生物多样性的担忧，对问题关注的这一转变也要求相关法律应同时进行进一步的解释与完善。目前为止，许多国家与地区已经积极地参与到完善《公约》的法律框架这一行动中来，例如，1992年《奥斯陆-巴黎公约》就倾倒和路基排放达成两项协定，以将生态系统方法、预防性方法和污染者付费原则等现代治理理念纳入框架中来。1998年《奥斯陆-巴黎公约》再次更新时增加了一个新的附录，并增加了对生态系统和生物多样性保护的相关规定，并且所管辖的范围也扩大至覆盖了所有人类活动。1976年《巴塞罗那保护地中海防止污染公约》也把关注点从之前的污染问题转向了更广的环境保护和生物多样性方面。
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这些地区性的协议都是基于《公约》的条款、1992年《里约热内卢宣言》和《21世纪议程》第十七章而签署，这些协议还受到了1992年《生物多样性公约》的启发；它们在2002年世界可持续发展峰会上也对保护海洋环境这一目标做出了回应，即完善以生态系统为基础的和具有代表性的海洋保护区网络。
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在2017年3月26日至4月7日期间，国家管辖海域外生物多样性(以下简称BBNJ)养护与可持续利用协定第三次预委会在美国纽约联合国总部举行。会议旨在《公约》框架下，就BBNJ问题拟定相关草案要点，本次会议共有100多个《公约》成员国参加。

) R1 k( b: ?" }/ n! IBBNJ协定讨论问题的框架相对清晰，BBNJ协定的管理对象是重要的讨论对象，但是无论讨论如何开展与进行，最终的谈判结果都不能影响参加《公约》或任何相关协议的缔约国和非缔约国在这些法律文件中的地位，这意味着谈判必须符合《公约》宗旨，谈判结果不能破坏《公约》的平衡与完整性，更不能减损各国依照《公约》享有的航行、科研以及采集海洋资源、收集海洋数据的权利，这一要求极大地体现了完善《公约》框架的信念与决心。
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BBNJ协定主要的管理范围主要聚焦于海洋生物遗传资源以及海洋生物多样性的养护及其利用上，这很好地弥补了《公约》对于海洋生物资源相关规定的空白，然而这一次谈判并没有很好地解决海洋生物资源的问题，这也说明了如果想要真正完善相关协议、将各种海洋资源公平分配，不仅需要各地区在相关协议中自觉履行义务，更需要对《公约》所规定的环境相关条款有着更深的理解，不断对《公约》进行补充、完善甚至是突破。

. E9 z; I4 s6 @同样，《公约》中有关对高度迁徙和跨区鱼类保护的一般条款在1995年《联合国鱼类资源协定》中得到了详细说明。这个实施协议以具有法律约束力的形式，接受了1992年里约对预防措施、生态系统的最小化和海洋生物多样性保护的承诺。这一协定为区域渔业管理制定了详细的标准，为许多地区渔业管理组织打开了民间社会参与的大门，通过联合国鱼类资源审查会议，允许有民众参与的不间断全球监督，意味着将有更多的个体参与到《公约》所要求的监督活动中来，使《公约》的规定得到更好的贯彻落实，实现对海洋环境整体进行整合的目标更近一步。
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文章来源：原刊于《海洋经济》2018年05期

% y4 H) x* y7 }作者：戴瑛，大连海洋大学法学院副教授，中国海洋发展研究中心研究员；周景行，大连海洋大学法学院硕士
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