【海洋观点】中国海警海上执法武力使用的完善与推进

海上执法武力使用是一种复杂的国家行为。它是指在海上执法过程中用以迫使不服从的嫌疑人服从所必要的手段的总称。海上执法武力使用是尚需国际法与国内法联动解决的现实问题，在此背景下，以国内法与国际法联动为逻辑起点，探索中国海警海上执法武力使用的理论创新、基于海域类型的制度建构以及行动能力的有效提升。
  A& z2 k; C7 D: V0 [* A7 p2 C% V一、有限的海上执法武力使用理论
（一）“海洋命运共同体”理念指引下的海上执法武力使用
“海洋命运共同体”理念指引下的海上执法武力使用旨在超越以西方霸权主义、单边主义为中心的海洋规则与秩序，构建“共商、共治、共享”的和平之海、安全之海。传统海权主导的海洋秩序，强调海军控制海上航道与贸易，最终以海上战争实现海上霸权。基于“海洋命运共同体”理念的海上执法武力使用，不是为了掠夺海洋资源和谋求海上霸权而延续以海军为核心的制海权，而是在保障人权的基础上，凭借有限的海上执法武力使用，维护《公约》框架下的海洋和平与可持续发展。因此，中国海警的海上执法武力使用不是军事武力，而是警察武力。中国海警的海上执法武力使用，是为履行《公约》及相关双多边协定义务，维护全球海洋和平安全，维护国家主权、安全和海洋权益，保护公民、法人和其他组织的合法权益而不可或缺的手段。
“海洋命运共同体”理念肯定人权保障的平等性，执法人员及相对人的人权均应得到充分而公平的保障。相关国际公约及国内法关于海上执法武力使用前提条件(“紧急情况”或“不得已”)的规定是合理且正当的。但是，海上执法武力使用的场景与陆地不同，对执法人员的武力使用技术提出了更高要求。在没有完善的实战训练情况下，相关国际公约及国内法要求海上执法人员现场应急把握武力使用限度，有悖本能，采取“事后审查”或“伦理道德审查”的方法，更能实现海上执法人员及相对人的双向人权保障。而“事后审查”或“伦理道德审查”制度非常依赖证据，一套适合于海上执法的证据收集程序，是上述制度的有力支撑。
（二）结果无价值的海上行为性质判断
" d4 ]! _- T: t; G% |海上执法武力使用与执法相对人的海上违法活动都是一种行为，因此，刑法理论中关于行为无价值与结果无价值的分析逻辑，对认定上述各类海上行为的性质颇具借鉴意义。按照行为无价值的观点，海上执法武力使用属于军事行为还是执行沿海国法律的行为，是人民警察使用武力的正当防卫还是防卫过当，以及其行为的目的共同决定了海上执法武力使用的性质。这往往为日后的司法裁判留有巨大的解释空间，极易陷入主观判断的偏私之中。依结果无价值立场，海上执法武力使用造成行为对象的法益侵害或者危险，就应当认定为违法行为。这里的“法”不应单单指沿海国与国际法中涉及海上执法行为的相关规定，更应包括国际人权法的相关内容，并且法益的内容也需要进一步明确。就执法相对人的海上违法活动而言，结果无价值的行为判断标准更易被执法人员掌握与现场运用，加之《联合国宪章》和《世界人权宣言》的人权保障要求，采用结果无价值的海上行为判断逻辑，更有利于海上执法双方的人权保障。
- r( K" W2 B* r1 m3 y$ W3 [二、基于海域类型的海上执法武力使用制度创设
“海洋维权执法的立法是执法人员维权执法的依据。”因此，从人权与非国家行为体权利保障角度，海域距沿海国领海的距离越远，其对沿海国主权权力的威胁就越小，沿海国的管辖权限也越小，理应对沿海国海上执法武力使用行为作更加严格的限制，避免国家权力对人权或非国家行为体权利的侵害。当前，国际公约并未根据海域性质设置不同标准的海上执法武力使用规范，并且各国国内法关于海上执法武力使用的规定不甚一致，这更增加了判断海上执法武力使用行为是否违法的难度。于是，在总结有关国际法原则与各国海上执法武力使用习惯的基础上，首先应判断海上执法武力使用的海域类型，其次应明确《公约》赋予沿海国在此海域的权利类型，再次应协调国内法与国际法的一致性，最后应确定执法相对人及海上执法武力使用的行为性质。
其一，领海。由于领海的主权特性，执法相对人无论是中国籍还是外国籍，中国海警均可根据属地管辖原则，在尊重《公约》规则基础上，依据《领海及毗连区法》和《海警法》相关规定，判断执法相对人海上行为性质，并对其实施海上执法武力使用行为。
其二，毗连区。《公约》第33条规定了沿海国对特定事项的管制权，即防止和惩治在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生等法律和规章的行为。《领海及毗连区法》第13条和《海警法》第18条对毗连区的规定大致与《公约》一致，仅增加了对出入境的管制。所以，中国海警在毗连区对上述事项有权实施海上执法武力使用。
其三，专属经济区。沿海国对专属经济区的权利来自于国际条约。中国海警在专属经济区进行海上执法，是否允许使用武力，需要视情况分析：第一，若执法相对人从事“对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力”行为，则沿海国可依据《联合国宪章》自卫权的规定对其使用武力。第二，若执法相对人从事侵犯沿海国专属经济区权利的行为，则沿海国有权对其采取“必要措施”，不排除使用武力。但海上执法武力使用需符合合法原则、必要原则、相称或比例原则，否则会引发国家责任。第三，若执法相对人既没有武力或武力威胁沿海国主权、领土完整或政治独立，亦未从事侵犯沿海国专属经济区权利的行为，也没有违反《公约》框架下的国内法，则沿海国因丧失执法权力来源而无法对其实施包括武力使用在内的任何执法措施。
+ J( ?& {. R* s  i& i" n2 d+ `其四，公海。就维护海洋国主权权益而言，由于具有私人和民间性质的非国家行为体不是联合国成员，很难纳入禁止使用武力原则的约束，造成“一些非国家行为体参与、发动武装活动的规模和效果已经达到与国家之间使用武力相当的程度”。于是，中国海警可以根据“保护管辖权”与“普遍管辖权”对在公海从事海盗、贩毒、恐怖活动等的船舶或公民实施海上执法武力使用。
) \6 p/ g/ k4 _" x. O0 z: r三、海上执法武力使用能力的提升
8 z# z2 w% E9 X& \0 e7 R! }随着中国改革开放的深入推进，中国经济的对外依存度日益攀升，海洋交通运输也成为海洋经济的重要组成部分。中国海警在面对海上突发事件时，需积累涉外海上执法武力使用经验，深入探索现代化技术装备应用，“积极参加海外安全教育培训”，保障中国船舶及公民的合法权益，更需要在保障自身安全的基础上，最大限度维护中国国家主权与海洋权益。此外，可以“通过完善中国海警海上联防机制、充分利用和适应行动环境、降低行动安全风险、提高行动保障能力等有效做法”，加强海上执法武力使用的安全性，助力海洋强国战略目标的实现。总之，提升中国海警海上执法武力使用能力，既符合《海警法》的立法原意，又是国际实践中的普遍做法。
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文章来源：节选自《中国海警海上执法武力使用研究》，原刊于《中国人民警察大学学报》2023年第3期
( x" a( c0 i1 Z# M$ a2 u5 M作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；景丽丽，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士。