【海洋观点】授予中国海警局海上行政执法权契合国家治理新理念和总体国家安全观

海上行政执法权，是指一个主权国家，依据公约或者国内立法，授权其执法主体，维护国家主权、安全与权益，维护所拥有、所管辖或者所巡航海域的社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保护自然资源与生态环境，预防、制止或者惩戒违反行政管理秩序行为的权力。其具有鲜明的国家性、武装性、强制性、法律性、裁量性、公益性、技术性、涉海性、涉外性的特征。该特定海域既包括享有领土主权的海域，也包括非主权的其他海域。中国海警局也在公海执法。质疑中国海警局拥有海上行政执法权的主要立足点，除了政治方面的原因，便是海上行政执法权的“行政”二字，认为海警局已经划归武装力量身份的武警部队，不能再称之为“行政”，因而不拥有海上行政执法权。然而，这样一种论调无论是从行政法理论，还是从世界各国海上行政执法权分配的实践来看，都是站不住脚的，武装力量身份的中国海警局拥有海上行政执法权不存在任何理论与实践上的冲突。
一、“服务型”向“有为”治理理念转变的需要
: y/ s$ A; }& G% Z0 ~0 X在社会治理理念上，存在两种完全不同的方向：一种方向是要求国家被动作为，在非必要时不作为；另一种方向是要求国家在治理中积极主动作为。社会实践表明，过于“不作为”无法满足社会治理的需要，而过于“作为”也会造成有效市场空间的缺失，因此需要秉持唯物辩证的哲学观，寻求“不作为”与“作为”的动态平衡，坚持形式法治与实质法治的对立统一，从而达到理想的社会治理效果。
近20年来，在党和国家的相关文件中，我国国家治理理念经历了从强调社会力量参与社会管理到注重国家力量来进行社会治理的历程。
, u2 `, m0 `& O+ B' ]# y从党的文件来看，“服务型政府”的描述首次出现在党的十六届六中全会的决定中，其提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；党的十八大以来，“服务型政府”的概念继续深化，内涵继续发展，十八届二中全会公报从简政放权进行行政体制改革的角度出发，提出“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，同时指出要注意“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”。社会治理理念的转变出现在党的十九届五中全会。十九届五中全会的会议公报以及十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，在继续强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的基础上提出，“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这里的“更好”，其实就是要更加发挥国家的力量，对于社会治理进行“有为”的参与。
( r2 P9 {4 W' m. u- O2 J5 ^/ f' n通过上述梳理发现，在近20年的党和国家的文件中，关于“不作为”与“作为”的国家治理理念存在这样的一个变化，从最初的只着眼于政府的“作为”，到与政府的“作为”并列的市场、社会参与，最后到政府的“有为”。我国的治理理念发生巨大变化，说明我国的社会治理理念存在这样一个大趋势，即需要“更好”发挥政府与公权力的作用，在尊重原有的社会治理格局的基础上，“更好”去“作为”。
同时，应该再次明确，治理理念的讨论，不只是应该存在于经济层面，还包含整个社会治理的层面，因而，在讨论治理的过程中，既有政府的角色，也有许多非政府的角色。从行政管理的角色来看，过去在社会治理中强调的“服务型政府”，指的是除了要充分发挥市场的作用，更要使政府以外的社会主体参与进来，共同进行社会治理。而如今的“有为”，指的是包括“政府”在内的国家力量要更好地发挥其在社会治理中的作用。这样的国家力量，除了作为行政机关的各级人民政府，还包含代表国家力量存在的组织。中共中央、国务院等联合发布大量规范性文件，推动工作开展，就充分说明了这一点。授予中国海警局海上行政执法权契合了国家治理新理念，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。
二、推进国家安全体系和能力现代化的行政主体描述映射
过去学界对于行政主体或者法律、法规授权的组织，常这样描述：“行政主体意指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的社会组织”；“法律法规授权的组织是指在行政管理活动中，通过法律、法规将某些行政职权授予企事业单位、社会团体和群众性自治组织，以及行政机关的内设机构和派出机构，来独立行使行政职权并承担相应职责的法律行为”；“依据法律、法规、规章的授权，能以自己的名义行使一定行政职权，并能够独立承担法律责任的行政机关以外的社会组织，一般称之为被授权组织”。许多学者将法律、法规授权组织的范围限定在“内设机构和派出机构”及“社会组织”，排除了其他组织成为行政主体的可能。
但在近年的著作中，对于行政授权也有不同表述。2018年8月，高等教育出版社出版的马工程教材《行政法与行政诉讼法学》写道：“行政授权，是指行政机关以外的组织经法律、法规授权，以自己的名义对外管理，并承担法律后果的制度。”其中心词“行政机关以外的组织”清楚地扩大了法律、法规授权的组织的范围。其对行政授权的分析，更是阐明行政授权的实质：“经行政授权的组织是以自己的名义对外管理，并独立承担其法律责任。当然，这只是形式意义上的责任，即成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告。被授权组织有义务纠正违法行为，至于其造成的损害后果，真正的责任承担者是国家，即国家承担赔偿责任。”行政主体描述的这种变化为授予中国海警局行政执法权提供了理论依据。
7 d9 p9 }% W" V$ c总体国家安全观的核心是要巩固我国的政治安全，而政治安全要靠法治来维护。党的十八大以来，全面依法治国实现了历史性突破，取得令人瞩目的成就，成就之一就是制定了《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国生物安全法》和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等，填补了国家安全的法治空白。《海警法》的施行、《中华人民共和国海上交通安全法》的修订施行，也起到从海洋方面维护国家安全的重要作用。党的十八大提出“完善国家安全战略和工作机制”，党的十九大提出“坚持总体国家安全观……加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力”，党的二十大报告指出：“健全国家安全体系。坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制。强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”这是党中央把握新时代国家安全特点规律、从依法治国全局出发做出的重要决策部署，《海警法》的实施也是国家安全体系的重要组成部分之一。
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文章来源：节选自《论中国海警局拥有海上行政执法权》，原刊于《大连海事大学学报（社会科学版）》2023年第1期
作者：阎铁毅，大连海事大学法学院教授；马琨，大连海事大学法学院硕士。

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