【海洋观点】涉外海上维权执法的理论探析：内涵与趋势 ​

在我国，“涉外海上维权执法”是近些年来才开始出现的新现象、新概念。由于现有理论与制度尚未能有效回应涉外海上维权执法需要，导致涉外海上维权执法实践在执法依据、执法手段、执法效能等方面面临着众多挑战。这些困境挑战影响着我国涉外海上维权执法能否尽快从以拦截驱离为主要执法方式的“拒止主义”向依靠司法途径的“惩罚主义”转型，并最终影响着我国现代海洋治理能力和依法治海水平的提升。要推进我国涉外海上维权执法体系的理论建构与制度实施，其基础与核心首先在于理清“涉外海上维权执法”本身。
一、涉外海上维权执法的法律内涵辨析
1 A/ {: F6 Q# S（一）涉外海上维权执法的概念限定
在2018年机构改革中，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责。而且，根据《授权决定》与《海警法》的规定，中国海警局履行海上维权执法职责的主要内容包括：开展海上安全保卫，维护海上治安秩序，打击海上走私、偷渡，在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动。
经过本次机构改革与职能调整，由中央军委领导的现役制部队承担了综合性海上维权执法职责，既包括国内的一般海上行政执法与刑事执法，也包括涉外的海上维权执法。学界对海上维权执法与海上执法等关系也存在多种学说，包括“对立说”“杂糅说”“包含说”等观点。为聚焦与应对国际海洋争端与维护国家海洋权益，本文从范围广泛、内容繁杂的“海上维权执法”概念，剥离“旨在维护国内日常用海秩序的一般性海洋行政和刑事执法”内容，只讨论为维护国家海洋权益的“涉外海上维权执法”。涉外海上维权执法在主体、客体、内容等方面都与陆上执法、普通的海上执法有着显著的不同之处。
. _# B3 P+ c! ]( @) P$ O# v（二）涉外海上维权执法的内涵明晰
客观而言，“涉外海上维权执法”这一表达来源于我国海洋行政管理系统，有其独特的时代背景和内在的逻辑依据，并正从早期的内部性行业术语演变为一个法律概念。结合执法理论、相关法律法规、政策文件和具体实践，在今后一个相当长的历史时期内，我国法律框架内的涉外海上维权执法应当指海上执法机构及其执法人员为了实现维护国家海洋权利和利益的目的，依照法定职权和法定程序，执行相关法律、法规、规章，对特定行政相对人、刑事犯罪嫌疑人或特定海洋事务直接采取强制措施，并影响当事人相关权利义务的具体行为。
涉外海上维权执法区别于一般性海上执法与陆地执法的，首先在于其维护客体与对象的特殊，即国家海洋权益与侵犯国家海洋权益的行为。要想准确地剖析涉外海上维权执法的内涵，首先必须结合相关法律法规，从理论与实践上澄清“国家海洋权益”。我国尚无法律对“国家海洋权益”或“海洋权益”进行明确的法律界定，这在实践与学术中均引发了海洋权益保护法律化难题。在实践中，什么是国家海洋权益，其能否法律化、如何法律化，是涉外海上维权执法面临的首要问题和根本问题。回答不了这些问题，“涉外海上维权执法”保护的具体对象不明，难以依法认定“侵犯国家海洋权益”的行为，相应的执法手段也将难以设计和改进。目前，国内法学界在这些方面进行了有益探讨，但相关研究尚需深化。
本文认为，法律上的“海洋利益”，主要应当指国际法和国内法所确立、保护和允许的国家在海洋空间所享有的一切经济性、国防性利益，以及由这些海洋利益、领土主权、海洋权利派生出的沿岸国应当或有权享有的相关战略利益、政治利益，理论上包括生物与矿产资源的开发利益、商业航道的使用与管理利益、通过占有相关海上支点来避免本国遭受他国威胁和入侵的安全利益等。因此，中国在南海地区、东海地区进行岛礁扩建、配备相关国防、执法、公共服务设施，是中国重要的、有国际法依据的海洋权利；未来中国基于这些岛礁基地所合法获取、实现的多维度战略利益，也是中国的合法利益，符合国际法的要求。
二、涉外海上维权执法的立法完善方向
涉外海上维权执法以维护国家海洋权益为根本目的，具有明显不同于一般性海洋执法和陆上执法的重要特征。虽然涉外海上维权执法长期以来具有天然的政治性特征，但也开始呈现出法定化趋势。在实施涉外海上维权执法过程中，有必要对“海洋权利”“海洋利益”这些兼具法律与政治属性的概念进行必要的区分，从而在法律上进一步提高海洋权益保护的可操作性与司法救济性。同时，还需结合涉外海上维权执法的整体特征与技术特点，及时回应无人设备等新型科技挑战，重点从立法维度来探索完善涉外海上维权执法制度，推动海洋维权从以政策依据维权向以法律依据维权转型，推动涉外海上维权执法从当前的拒止主义向惩罚主义转变，以增强我国涉外海上维权执法的法制水平与维权实效。基于国际法基本原理，我国还应以涉外海上维权执法不断推动中国特色国际法形成和发展，以创新的国家实践丰富并推动全球国际法理论和国际规则的发展与创新。
根据《授权决定》和《海警法》第八十二条等规定，有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法定程序提请审议；中国海警局应根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。在全面依法治国战略与依法治海方针的指引下，我国立法机关应当和海洋职能部门不断深化合作，努力扫清涉外海上维权执法在刑法、刑事诉讼法、行政法、行政诉讼法等领域面临的障碍，抓紧出台《海洋权益保护法》《海警执法条例》《〈国家安全法〉海上实施条例》等相关法律法规，强化涉外海上维权执法部门在各类涉外海洋违法侵权事件的应对与处置能力，实现海洋法制建设、涉外海上维权执法和海洋外交斗争的彼此支撑与相互促进，进一步提升海洋领域的国家治理现代化水平，全面增强国家海洋治理能力和参与全球海洋治理的法制保障能力。
具体而言，我国可在《海洋权益保护法》中明确海洋权益的法律定义、范围和涉外海洋侵权行为类型、责任主体、处罚方式等。在《海警执法条例》中明确涉外海上维权执法的性质、权限、措施、手段、准用工具与装备、程序等。在《〈国家安全法〉海上实施条例》中，将国家安全保障手段与海洋权益维护、相关海洋侵权行为性质认定与惩戒方式结合起来，提升涉外海上维权执法在国家政治安全执法中的法律地位，提升涉外海上维权执法机构和海洋权益安全在国家安全法律体系中的地位。此外，也可依据《专属经济区和大陆架法》，分别制定《专属经济区保护条例》和《大陆架保护条例》，尊重专属经济区、大陆架两种海域法律性质、海洋特性不同因而执法程序、措施也应不同的事实，将海面维权执法和海底维权执法科学地区分开来，提高执法的专业性、针对性和有效性。
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0 f) g7 p6 m' Y- i7 e) [文章来源：节选自《涉外海上维权执法的理论探析：内涵、特征与趋势》，原刊于《政法学刊》2023年第5
作者：陈惠珍，中山大学法学院/南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）副教授；白续辉，梧州学院法学院副研究员。