史春林：东北亚海洋废物处置合作治理法规完善建议

由于海洋废物处置合作治理关系到东北亚各国之间的利益，需要全面规划、统筹兼顾、权衡利弊、循序渐进，努力照顾各方利益，促使海洋废物处置、资源利用与经济发展同步协调。为此，东北亚有关国家应首先完善各自的国内法，以加强对其管辖范围内废物处置行为的规制。在此基础上，还要与国际社会一道努力完善有关国际法。同时，在东北亚现有双边与多边协议、计划、备忘录等有关条款中不断充实海洋废物处置合作治理的内容，特别是制定专门的海洋废物处置合作治理区域协议，以便更好地为区域内海洋废物处置合作治理提供有效制度供给与保障。在这个过程中，要充分发挥中国的作用。
" I) U6 B- D; h2 v. ^一、完善有关国际公约，为东北亚海洋废物处置合作治理提供充分制度保障
) \" [0 Q) K2 Y' u. k1 r针对有关海洋废物处置国际公约的缺陷，东北亚各国应与有关国际组织合作，通过协商会议谈判、科研与法律探讨以及社会公共舆论吸收等形式对国际公约的有关规定进行及时完善。
+ W1 a3 q& K' N$ L$ z- L0 M8 u2 o1. 尽快对更为全面的海洋倾废定义达成共识《伦敦倾废公约》规定，倾倒是指任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为，以及任何有意地在海上弃置船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物的行为。这一规定在海洋倾废的手段与方式上都做了限制，将作为公约规制对象的倾废行为限定于借助特定的工具在海上对废物进行处置的活动，而不包括从陆地通过河流自然渠道或人工铺设管道等向海洋直接排放废物的行为，这就使得陆源污染问题无法受到相关公约的直接规制。对此，为强化东北亚区域海洋废物处置问题的实质规制效果，应按照整体性治理的原则，推动海陆联合环保以及各种海洋污染综合治理一体化，尽快将陆源污染纳入海洋倾废的法律规制，扩大其适用范围。这有利于统一东北亚各国海洋污染治理方案与行动，实现全面治理，提高合作治理效率。
2. 增删与修订有关具体条款为了增强既有相关国际法规则的可操作性和现实效力，在东北亚关于海洋废物处置相关规则建构过程中，可针对目前相关公约及其他国际法文件中某些原则性与模糊性的条款进行细化，制定具体实施细则。同时，在这一过程中，可考虑对于既有国际公约中的一些行为义务条款改为较为严格的结果义务条款，并引入不遵守情事程序，对不履约行为进行惩罚。在此基础上，还要针对近年来新出现的日益严重的问题，如海洋塑料与微塑料以及持久性有机污染物、重金属与氮化合物海上倾倒合作治理做出相应规定。
3.完善有关制度建设，努力反映海洋废物处置合作治理的新动态
; Y9 B; ]' j4 }, ^5 T, _(1)完善海洋废物处置合作治理组织保障与运行制度。一是要充分利用现有的有关海洋废物处置的国际组织开展合作治理，以发挥其协调作用。二是基于海洋综合管理理论，从东北亚海洋生态环境的整体利益出发，应成立一个海洋废物处置治理的统筹机构。三是完善协调会议制度。在海洋废物处置治理合作中，应将协调会议作为一种运行手段，商讨有关政策与协议。因此，为保证协调会议规范、高效运行，在建构相关区域规则时，应对协调会议召开的条件、时间、讨论的内容与范围等事项进行合理规定，明确规定参会人员的组成、数量和比例，提高协调会议的效率。
(2)完善有关海洋废物处置信息交流、沟通与共享制度。海洋废物处置信息是合作治理的重要因素，如信息来源是否真实、可靠、充分以及渠道是否畅通等问题，都会影响到合作治理的有效性，特别是准确的信息报告是及时妥善应对突发情况的前提与基础。为此，东北亚各国应共同努力完善海洋废物处置信息公开与通报制度，建立促进信息资源的交互与共享制度，不断提高有关信息的透明度和充分传播，保证信息的及时性、准确性、对称性和全面性，这有助于增加国家之间互信，为健全更加科学合理的机制协调、执法取证等提供良好条件。
0 ~9 l( h5 y, i& r+ A, ](3)完善海洋废物处置科技与人才合作制度。海洋废物处置技术性强、专业要求高，需要发展高新科技进行应对。应在国际组织的协调下，促进有关国家开展科技合作与人才培训。
(4)完善海洋废物处置联合调查、考察、评估、监管等制度。一方面，应按照有关国际通行标准、程序和做法，建立完整高效的海洋废物处置合作治理的环评机制，以保证客观公正性；另一方面，应秉持公平、公开、透明的原则，健全海洋废物处置综合监管体系与程序，完善检查协调与联合监督运行机制，有计划、有步骤完善对跨界海洋废物处置的监管制度。
(5)完善海洋废物处置安全预警制度，联合制定治理应急预案。由于海洋废物处置不当所引发的污染具有突发性、传播性与跨域性等特点，东北亚各国应通过磋商，将分散的人员、资金、技术等治理资源进行有效整合，并对有关影响因素进行跟踪分析，以提高污染预警水平。在此基础上，制定突发性污染事件处置的紧急合作预案，健全“国际—区域—国家”三级应急组织体系及其职责，加强风险系统化处理能力，从而将损失和不良影响减至最小。
(6)完善多元主体参与海洋废物处置合作治理制度。近年来，东北亚公众参与海洋废物处置治理的需求日益增强，海洋倾倒区的选划、放射性废物海洋处置等问题都会涉及沿海国家公众的环境权益，与涉海企业与人员特别是养殖户、渔民等有着利害关系，而且他们也渴望对海洋倾倒区选划是否合适等问题有更多的了解与发言权。同时，海洋环保非政府组织在海洋废物处置合作治理中能够起到沟通与协调各方的作用，媒体则能起到舆论监督的作用。而当前东北亚海洋废物处置不当所引发的污染具有复杂性、广泛性、跨界性与不确定性，仅靠有关国家的主管部门已不能满足实际的监管需求。针对这种情况，应广泛发动与鼓励各国涉海企业与人员以及海洋环保非政府组织和媒体等积极参与监督，从而建立起多方共治的模式。
1 L# j% j- i+ s/ v3 p; Z(7)完善海洋废物处置不当污染环境的损害赔(补)偿制度。根据污染者付费原则，东北亚有关国家应尽快探索形成一套完整的针对海洋废物处置不当导致的生态损失和环境污染相关损害赔(补)偿的构成要件、因果关系、归责原则、举证责任与管辖权等规则，以便于制定后续的污染损害和生态环境赔(补)偿标准。为此，东北亚各国应联合建立公益基金、强制保险或其他经济担保等制度，以便为生态环境损害赔(补)偿与修复等提供资金支持。这一点可借鉴以下三种做法：东北亚有关国家可借鉴上述有关立法经验与实践做法，根据经济发展水平、管辖海域面积等因素共同出资，联合设立赔偿基金、信托基金。对于海洋废物处置不当所引发的污染造成的生态损害赔(补)偿的界定、主体责任的明确和适用范围以及赔(补)偿费用的征收与分配、使用管理与用途、检查与监督等问题做出具体规定。
二、制定东北亚海洋废物处置合作治理区域协定
由于种种原因，到目前东北亚海域还没有专门针对海洋废物处置合作治理的区域协定。因此，东北亚有关国家应借鉴国际上其他有关海洋废物处置合作治理协定等区域性立法有益经验，根据当前区域内海洋废物处置的客观实际，分阶段、循序渐进地构建海洋废物处置合作治理的区域性法律制度体系。应基于现有合作治理的法规体系，充分利用多元主体共同参与的合作框架以及沟通渠道与平台，整合原有会议或论坛，推动海洋废物处置合作治理的区域化进程。在有关双边和多边协定、行动计划等修订时应增加和扩大海洋废物处置合作治理的具体内容与范围，从而为有关区域合作治理协议的制定奠定一定的立法基础。
' s2 W$ M: a: r- l4 O# x- J东北亚有关国家经过磋商与谈判，在现有海洋环保的双边与多边协议的基础上，可借鉴国际上有关立法经验，推动制定东北亚海洋废物处置合作治理的区域性专门协定。为此，可有以下两种模式进行选择：“框架公约+附则”模式或“框架公约+议定书”模式。
% R( |" ~& g* I+ A% t东北亚海洋废物处置合作治理区域性专门协定签订后，应根据废物处置实际与形势发展的需要或应缔约国的要求，定期召开协商会议或临时召开特别会议，以便全面审查履约情况，并对存在的问题进行及时修订，使其不断完善，以求最大限度地发挥其作用，促进东北亚海洋生态环境得到系统保护。
三、发挥中国在东北亚海洋废物处置合作治理法规建设中的作用
中国作为西太平洋沿岸最大的发展中国家，同时作为东北亚区域内海洋废物处置数量较多的国家，应坚持“共同但有区别责任”的原则，在坚决维护国家核心利益与底线的前提下，积极参与东北亚海洋废物处置合作治理法规的建设，促进国家之间交流与协调，与周边国家共同构建海洋环保合作机制，维护东北亚海洋废物处置的良好秩序。
1.全面做好履约工作中国作为《伦敦倾废公约》《海洋法公约》等主要海洋废物处置公约的缔约国，在充分享有公约所赋予权利的同时，也须遵守和执行公约所要求承担的责任与义务，通过积极参与公约缔约国会议、专家组会议及其他业务活动，与周边国家共同保护东北亚海洋生态环境。
5 G) {0 j0 g2 I' g: v! ]2.推动国内法与国际公约接轨目前，中国的《海洋倾废管理条例》《海洋倾废管理条例实施办法》等国内法规，在体现国际海洋废物处置立法的新理念方面仍存提升空间，特别是对有关国际合作治理问题并没有做出明确的专门规定。如《海洋倾废管理条例》在1985年发布施行，该条例尽管在2011年和2017年进行过两次修订，但目前只有在第7条规定了外国的废弃物不得运至中国管辖海域进行倾倒。而《海洋倾废管理条例实施办法》在1990年公布施行，该办法虽然在2016年和2017年进行过两次修改，但对有关国际合作治理并没有做出相应规定。因此，随着时代进步和社会发展，需要不断完善中国海洋废物处置治理的国内法规，并逐步与有关国际公约接轨，努力实现由国际公约向国内法的转化，特别是把海洋废物处置的国际公约有关开展合作治理的条款，如将《1996年议定书》中的第12条“区域合作”、第13条“技术合作和援助”、第17条“国际合作”等内容纳入国内法的规定之中。
2 v$ Z6 D1 r2 _( D$ S; Z$ ^/ Q3.提升中国在海洋废物处置合作治理国际法制定与修订的话语权(1)中国应通过多种方式积极主动参与有关海洋废物处置国际公约的立法与修订活动，科学设置议题，提交高质量的提案，充分表达中国的立场、观点和看法，促进各方互动和信息共享，为有关国际公约的完善贡献中国智慧、提供中国方案、体现中国印记。(2)中国应逐步从跟随者、参与者向倡导者、引领者的角色转变，为东北亚海洋废物处置合作治理有关协定的制定与完善发挥主导作用，全方位提供必要支持，努力协调利益冲突，帮助各国加深相互理解，体现大国责任与担当。
4. 对日本拟将核污染水排海问题做好应对之策针对当前日本准备向海洋处置核污染水问题，中国应加强与韩国、朝鲜、俄罗斯三国以及东南亚国家和太平洋岛国以至相关国际与区域的政府及非政府组织等密切合作，做好综合应对之策。
( f: c' V" L( Q9 y% s% Y中国在东北亚拥有最长的海岸线，且与日本隔海相望，作为近邻将是日本核污染水排海行为的受影响国家。因此，中国应与国际社会一道，除了继续进行舆论谴责与驳斥之外，可借鉴当年六方会谈处理朝核危机进行调解的经验，通过外交途径加强对话与谈判，并积极提供必要的人力、物力、财力、技术等帮助，努力促使日本暂缓或放弃核污染水向海洋处置的方案。在此基础上，更要居安思危，增强底线意识，主动做好前瞻谋划，密切关注日本有关计划的推进情况，形成动态评估机制，并根据事态的发展随时调整应对方案，以便相应采取进一步的行动。如果日本一意孤行，在2023年启动排海计划，中国应对可能产生的不利影响做好防范评估，及时启动风险预警与监测机制，并保留法律追责的权利，合理利用有关国际争端的解决机制，联合其他受影响国家向日本提出损失索赔，坚决维护中国与东北亚海洋生态环境安全。
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& D6 s8 G3 K' x0 \/ O# Z文章来源：节选自《东北亚海洋废物处置合作治理的法理依据及其完善》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2023年第1期
( j/ j- ]7 G! ~8 e3 t4 H% l作者：史春林，大连海事大学马克思主义学院教授