李雪威等：欧盟参与全球海洋塑料垃圾治理经验对我国的启示

随着中国的海洋强国战略、“21世纪海上丝绸之路”倡议、“海洋命运共同体”理念的提出，中国在全球海洋治理领域已经转变为深度参与。作为新兴大国，中国在海洋领域的积极进取引起传统海洋强国的危机感，也引发西方媒体的误读，使中国长期受到西方“污名化”宣传的不利影响。而以海洋塑料垃圾治理为切入点参与全球治理，有助于中国与相关国家增进共识，淡化利益冲突，在实践中提升话语权和影响力，塑造良好形象，更顺畅地融入全球海洋治理体系。欧盟海洋塑料垃圾治理的制度建设、资金投入、公众参与均处于世界领先地位，同时注重通过多种途径参与并引领全球海洋塑料垃圾治理，值得中国学习和借鉴。中国应结合本国实际借鉴欧盟的经验，有效开展海洋塑料垃圾治理行动，扭转西方政客、媒体、学者对中国是海洋环境“破坏者”的蓄意刻画，树立中国作为海洋环境“积极保护者”的良好形象。
一、进一步整合国内的海洋塑料垃圾治理体系，加强社会公众的参与度
中国应发挥制度优势，将海洋塑料垃圾纳入海洋治理体系。欧盟已经形成了由决策机构、欧盟法院、各成员国政府以及社会公众共同构成的海洋治理体系。欧盟出台了《欧盟海洋战略框架指令》之后，关于海洋环境治理的法律法规都在此框架下进行，对欧盟冗杂的职能部门、繁杂的条约体系有了较好的协调和规制；《循环经济中的欧洲塑料战略》又将塑料产业链条的各个部门联系起来，颁布了具体措施，加强了海洋塑料垃圾治理的针对性。中国同样面临类似的问题，海洋治理是一个多部门合作、多区域联动的综合性问题，国家工业、农业、渔业、环保、海事、住房等部门以及各个省、市的辖区等均可以对于海洋垃圾问题出台规定，监管权和责任分配的不明确会影响相关部门之间有效协同。因此，中国应尽快出台综合性海洋治理政策，加强各部门的对话协商，制定中国的海洋塑料战略。
4 s( c" G+ ~& j2 `! z0 o中国应加强各利益攸关方的参与，尤其是提高社会公众的参与度。在欧盟委员会的领导下，各成员国相继建立了海洋环境治理的对话框架，在对话框架内可以讨论欧盟整体及其成员国的环境治理规划、区域合作规划和长期战略。各利益攸关方，例如利益团体、大中小企业、国际组织、社会公众等都可以在论坛内发表自己的意见。这种对话框架在对社会公众的意识培养上起到了很大作用。我国也应建立类似的对话框架，使各利益攸关方都能积极参与到海洋塑料垃圾治理中。此外，培育更多专业性的海洋环保社会组织，建立海洋环境保护意识教育体系，激发公众的海洋环保意识。通过多种途径动员公众参与保护海洋环境的行动，借助当前国内各大城市“垃圾分类”的热潮，做好垃圾的陆源控制，降低源头污染的情况。利用“世界环境日”“世界海洋日”等契机，对各年龄层的社会公众尤其是青少年开展海洋垃圾污染防治宣传。
二、推动区域海洋塑料垃圾治理，强化区域海洋环境治理机制
1 W" V+ I, }" T/ a1 R/ U7 ]; g1 x% W( J中国周边的区域海洋项目发展和地区污染程度不成正比。欧盟的区域海洋管理体制是由“框架公约+附加议定书”或“框架公约+行动计划”构成的相对完善的治理机制，治理力度较强。相比之下，中国周边海域由于历史因素和领土纠纷等传统安全领域的问题复杂而尖锐，国家间互信难以建立，在海洋塑料垃圾问题上也存在互相推诿。因此在联合国环境规划署的18个区域海洋计划中，中国周边的西北太平洋、东亚海区域虽然属于联合国环境规划署直接管辖的行动计划，但没有像其他区域海洋项目一样达成具有法律约束力的公约。有效的海洋治理需要相关国家摒弃对岛礁争端、渔业纠纷等敏感问题上的冲突，从治理碎片化走向整合。鉴于达成公约的成本较高，现阶段中国应以强化现有合作机制为主，加强和东北亚国家、东盟的多边合作，强化区域海洋环境治理机制。
) T* y; ^! |+ I& b' ^) R中国应推动东北亚国家构建“东北亚海洋圈”，从低冲突的海洋环境保护领域入手，共建东北亚海洋命运共同体。具体来说可以利用好西北太平洋行动计划、中日韩环境部长会议等机制加强对海洋塑料垃圾问题的探讨，建立东北亚区域全球海洋观测系统，举办“中日韩沿海城市共同应对塑料与微塑料污染的海洋生物多样性政策与社区实践”活动。中国出台“洋垃圾”禁令之后，发达国家将更多的塑料垃圾运往马来西亚、泰国、越南等国，使这些国家面临更大的压力。目前南海区域还未有专门的环境治理框架，中国应加强落实现有“软法”类文件对于海洋塑料垃圾的规制，与东盟加强双多边合作。在中国—东盟（10+1）机制下，落实《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017—2027）》，通过中国—东盟海上合作基金、“海洋塑料垃圾地区知识中心”为东盟提供资金支持和数据知识共享。在东盟与中日韩（10+3）机制下，落实《海洋垃圾行动倡议》，提升东盟废物管理和处置、海洋塑料垃圾垃圾清理、塑料全生命周期管理等方面的能力，提高东盟国家应对海洋塑料污染问题的能力和水平。
三、加强参与全球海洋治理多边合作机制，推动塑料协定的达成
4 O2 X  N9 B% G7 Y+ _& I维护现有的海洋塑料治理机制，并在联合国框架下形成一份新的塑料协定已经成为海洋塑料垃圾治理的共识。因此，中国同欧盟一道，维护多边合作机制，积极做出自愿承诺、高标准履约，并在新协定的缔结中发挥更大的作用，争取更大的话语权。中国在现有的海洋塑料治理机制中还有提升空间。中国参与了2017年的《G20海洋垃圾行动计划》，2019年的《APEC海洋废弃物路线图》。在国际海事组织中，中国是A类理事国，可以利用国际航运领域的话语权，影响船舶产生的海洋塑料垃圾治理方面的规则制定和议程设置。由于疫情的持续，许多重要的国际会议推迟，中国有更充足的时间进行研究，争取在“我们的海洋”第七次会议、第二届联合国海洋大会上做出更多承诺，提出更多有建设性的海洋塑料垃圾治理建议。目前中国生物多样性保护与绿色发展基金会也正在积极关注并参与《巴塞尔公约》塑料废弃物伙伴关系（PWP）的相关项目。此外，中国也应利用北极理事会观察员国和南极条约组织协商国的身份，参与南极和北冰洋等国际公域的海洋塑料垃圾治理。2021年10月，生物多样性公约第十五届缔约方大会在昆明召开，通过了“昆明宣言”，展现了中国在保护海洋生物多样性方面的努力。预期2022年上半年召开第二阶段会议上将对《2020年后全球生物多样性框架》进行审议，其中包括对塑料废弃物的规制目标。2021年11月，王毅在第二届“海洋合作与治理论坛”开幕式致辞中强调了多边主义海洋治理的重要性，并指出要坚持绿色发展，保护海洋环境。在2022年即将召开的第五届联合国环境大会第二阶段会议（UNEA-5.2）中，中国也应发挥更大的作用推动具有法律约束力的塑料协定达成，并在特设专家组中加大科研贡献。
四、倡导中国的海洋治理观念，构建海洋垃圾治理全球伙伴关系
2 W* ]# }3 O2 B, h海洋塑料垃圾造成的污染是由全人类共同承担的，任何一个国家都不能置身事外。欧盟通过多种途径推动海洋塑料治理领域的国际合作，强化共同利益，并投入资金对发展中国家进行能力建设，塑造其“规范性力量”。中国与欧盟的海洋治理理念不同，中国不单方面谋求领导权，而旨在提高话语权和影响力，更好地成为全球海洋治理的建设者、海洋可持续发展的推动者，同样也应在参与全球海洋塑料垃圾治理时强化利益共享，成为沟通发达国家和发展中国家的重要协调者。一方面，中国坚持“海洋命运共同体”理念，在尊重多样性的前提下强调全人类的共同参与，倡导“共商、共建、共享”，从低政治领域加强合作，增强互信，避免阵营划分。另一方面，中国作为最大的发展中国家和新兴经济体，应坚持维护广大发展中国家和小岛屿国家的利益，对其能力建设提供支持和帮助。
$ }5 ~1 u3 w1 E/ \4 m. y& a目前中国在通过构建蓝色伙伴关系的方式参与全球海洋治理，共建蓝色“朋友圈”。中国应在蓝色伙伴关系中，呼应联合国环境规划署倡导的海洋垃圾治理全球伙伴关系，同各国加强海洋塑料方面的科技合作和信息共享，举办民间团体的宣传交流活动，推动包括各国政府、民间社会、私营部门的各利益攸关方深度参与海洋治理。自2017年正式提出倡议以来，中国已经同欧盟、葡萄牙、塞舌尔建立蓝色伙伴关系，在海洋塑料污染方面加强对话协商。今后中国也应积极同东盟、北极国家等“21世纪海上丝绸之路”沿线国，以及太平洋岛国等小岛屿国家构建蓝色伙伴关系，积极参与构建海洋垃圾治理全球伙伴关系。

文章来源：节选自《欧盟参与全球海洋塑料垃圾治理的进展及对中国启示》，原刊于《太平洋学报》2022年第2期
作者：李雪威，山东大学东北亚学院教授；李鹏羽，山东大学东北亚学院博士