全永波：海洋环境跨界治理中国家责任机制的完善路径

全球海洋环境的国家责任机制构建存在必要性，相关国家在海洋跨界治理过程中需要充分履行国际法上的责任外，更应在联合国等体系的框架下，基于整体性治理理念形成环境利益协同与政策平衡，按照国际法规则完善跨界治理责任的支持机制，并为海洋环境跨界损害的预防尽到国家合作的义务。
一、构建整体性治理为导向的跨界治理国家责任承担模式
5 G1 q7 l8 T9 Y7 Y* d. R在整体性治理框架下的环境跨界治理的国家责任承担要解决的核心问题是公共事务跨界性与既有行政区域界限之间的矛盾，并因此需要建构形成利益协同和责任体系。
其一，形成超国家利益模式构建海洋环境跨界治理的利益协同。全球海洋环境跨界治理的参与需要明确全球治理和国家内部治理的关系，并明确以怎样的方式构建治理机制。超国家模式需要各国引入全球海洋治理思维，贯彻海洋命运共同体理念，利益相关方需进入集体理性轨道，实现各层级组织的整合互动。在参与跨界海洋治理的进程中，需要各当事国就海洋环境治理中的利益进行协商，在利益协同框架下明确海洋环境跨界治理的国家责任目标。整体性治理框架下国家责任承担模式的主要方向是确定治理目标的整体性，跨界的国家需要基于跨界海洋的共同生态系统明确整体性的目标、标准、政策和行动，共同应对生态环境问题。
其二，促进整体性治理框架下国际规范的达成、国际条约的履行。以波罗的海治理为例，沿海各国超越国家利益建立了责任共同体、利益共同体、命运共同体。目前波罗的海区域除签订了《波罗的海区域海洋环境保护公约》这一重要的环境保护协议以外，还签订了石油污染、船舶漏油、海洋生物多样化等专门领域的环境协议。为了有效履行这些协议，成立了由9个波罗的海沿海国和欧盟组成的赫尔辛基委员会。赫尔辛基委员会下设代表团团长，定期或不定期召开各国领导人和代表团团长会议。在总的框架下，为使条约的履行更加有力，委员会下设海事技术、海洋空间规划工作、基于生态系统的渔业可持续等8个小组，同时成立专家组。波罗的海的治理模式充分体现了整体性治理框架下的国际规范及国家责任承担，该区域的海洋环境治理成为全球区域治理的典范。
二、完善海洋环境跨界治理国家责任的支持机制
! D5 V' d5 o! k3 V& f! m( Y2 d面对海洋环境跨界治理复杂的历史与现实，期望构建一个整体性框架下的治理机制以一劳永逸地解决所有问题暂时存在一定困难。当前的国际公约初步建立了全球海洋环境治理的国家责任制度，但在执行和落实方面实效堪忧，进一步构建海洋环境跨界治理国家责任的支持机制十分必要和迫切。
0 I* v/ ~, k9 t" h% V' M其一，明确跨界治理责任的损害分担机制。从海洋环境跨界治理的责任主体分析，既有经营者的责任（如油轮碰撞），也有国家责任（如监管缺失或主动污染）。从实践看，多数的海洋跨界污染是因经营者污染导致损害的发生，故赔偿主体为经营者。但因经营者的赔偿力量有限，需进一步关注国家在监管、救助和指导过程中的责任，由国家对相关跨界损害承担补充责任，或兜底责任。如涉及国家在跨界海洋环境损害中的直接放任或许可行为，其中包括一些高度危险的海洋活动如有的国家为避免危害本国的海洋环境而损害相邻的跨界海域（如日本政府允许排放福岛核污水的行为），则国家（政府）的赔偿责任具有优位性。
- ?1 m: q$ W" Y" r8 w0 n! Z: ^其二，完善国际公约和协议的执行机制。海洋生态环境治理的国际合作属于国际合作的一部分，防止和控制海洋污染既是各国自身的需要，也是其对国际社会应尽的义务和责任。多年来，诸多跨界海洋国家在落实《联合国海洋法公约》《伦敦倾废公约》及其1996年议定书，推进《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》等国际性公约等方面落实不力，才会有如日本不顾周边国家反对允许排放核废水的举动。因此，在联合国框架下的西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海行动计划（PEMSEA）中，沿海国应加强合作，主动推进行动计划的落实，如针对公海区域个别国家破坏渔业资源的违法行为，国际社会协同予以警告和制止。
其三，促进海洋环境跨界治理的非正式国家合作机制。多年来，非正式国家合作机制构建一直作为全球海洋环境治理的重要内容，在未来仍应进一步完善。如联合国区域海项目，相关国家必须与其他国际机构，如国际海事组织、国际海底管理局、国际粮农组织和区域性渔业机构等进行合作，这种合作一般是临时的而非正式的。另外，海洋环境跨界治理中国家之间也可以通过谈判促进跨界司法、执法协作，这应作为推进跨界环境国家责任机制构建的路径导向。跨界协作治理能够作为应对由于国家划界产生的权责不明等问题的有效手段，将单一责任转变为共同责任，极大地提高治理成效。近年来，随着全球海洋科技的不断提升，海洋生态环境的大数据共享，合作开展海洋环境监测和评估，在突发性海难救助中进行技术和救援力量协作均在海洋跨界治理中逐渐体现，相应的正式和非正式合作机制构建也日渐成形。
) O0 A: l' N2 A' W+ i# H三、建立基于大海洋生态系统的海洋环境跨界损害预防机制
; X- x! l) ~: I  r% W6 Z0 @大海洋生态系统（Large Marine Ecosystems，简称 LME）是海洋环境跨界治理的突破口，其目的为构建国家责任承担的预防机制。LME从整个生态系统视角出发，可以承担环境治理在预防方面的职能，其科学优势能为各方在能力建设上提供合作的基础，进而明晰海洋环境跨界治理中的关键影响因素。
, _7 j/ R! ]& f$ g8 Z' M. c海洋活动的多样化加剧了对海洋空间的竞争，并可能产生一定的环境压力。因此，海洋环境跨界治理应根据基于生态系统的海洋空间规划（EB-MSP），考虑海洋环境的所有动态。如在全球最大、最重要的生态系统之一孟加拉湾大型海洋生态系统（BOBLME）问题上，近年来，孟加拉国、印度、马尔代夫、缅甸、斯里兰卡等国在全球环境基金（GEF），以及挪威、瑞典和联合国粮食及农业组织（FAO）的支持下，就战略行动方案（SAP）达成了共识。其中，通过跨界诊断分析（TDA）确定了一些关键问题，包括海洋生物资源的过度开发、关键栖息地的退化以及污染和水质；通过 TDA流程确定了导致这些问题的几个关键驱动因素，包括社会经济、制度、法律和行政驱动因素以及气候变化因素等；通过商定的战略行动方案确定了关键目标，包括渔业和其他海洋生物资源得到可持续恢复和管理，退化、脆弱和关键的海洋栖息地得到恢复、保护。以上的系列行动均需要国家、国际组织相互协作，承担必要的国际义务，为预防环境风险、扩大国家责任承担提供良好的机制支撑。
; a8 w6 ]" j' a; v习近平总书记在 2019年 4月中国人民解放军海军成立 70周年之际提出构建“海洋命运共同体”的重要倡议，为海洋合作治理指明了方向。近年来，我国在基于大海洋生态系统的海洋环境跨界损害预防机制方面做了大量有力探索。
一是自 2017 年以来，我国积极参加联合国国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）政府间谈判，深度参与以 BBNJ机制为代表的全球海洋生态环境治理体系和机制。在 2019年 8月第3次会议通过的主席文件第26条提到“环境影响评估须考虑可能的跨界影响”，促使包括我国在内的各国全面重视海洋环境跨界影响，完善跨界损害预防机制。
二是努力推进构建东亚海生态环境治理的柔性化机制。东亚海具有相对独立的海洋生态系统，联合国将东亚海作为区域海项目，回应了大海洋生态系统治理的科学性和持续性问题。我国作为东亚海治理的主要参与国家需进一步与周边国家合作推进对东亚海跨界治理项目，通过海洋环境治理的跨界诊断，着手制定南海、东海“生态环境治理行动计划”，构建跨界海洋环境治理府际协作治理机制、区域组织参与互动机制、动态环境治理监督机制等。
* C5 {$ O6 Z- N* }+ r; z, K& E7 U三是完善相关国内立法，特别是在修订《海洋环境保护法》过程中，在完善海洋环境保护的相关国内机制的基础上，进一步拓展该法的适用范围、完善海洋环境主体责任等，从立法层面建立大海洋生态系统框架下我国参与跨界海洋环境治理的制度机制。
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文章来源：节选自《海洋环境跨界治理的国家责任》，原刊于《中国高校社会科学》2022年第4期
6 E  h) [2 j2 g% o8 c$ m作者：全永波，浙江海洋大学经济与管理学院院长、教授