杨雷等：欧盟法院南极海洋保护区案判决可能产生的地区影响与全球影响

欧盟法院南极海洋保护区案表面上看是关于《欧盟运行条约》相关条款的解释问题，涉及的是一体化组织内部权能归属的争端，法院对本案的判决似乎仅是解决这种内部权能归属争端。但是，理事会的决策过程及其最终决定，总顾问和法院关于《南极海洋生物资源养护公约》相关条款的解释及对南极海洋保护区政策属性的认定，以及所有参与案件的欧盟成员国对理事会决定和法院判决的支持，基本反映出当时欧盟28个成员国（包括英国）在南极海洋保护区的目的和属性方面达成了新的共识。这种新的共识实际上已经脱离了以共同渔业政策和《多年度立场（2014—2019）》为代表的欧盟现行内部法律和政策，也和欧盟在东北大西洋渔业委员会、东北大西洋海洋环境保护委员会下的实践相悖，同时，也超出了《南极海洋生物资源养护公约》的框架和职责范围，将南极条约体系不同机制混为一谈。
2019年3月8日，委员会在《多年度立场（2014—2019）》尚未到期的情况下，向理事会提出关于制定2019—2023年多年度立场和撤销《多年度立场（2014—2019）》的提案。2019年5月14日，理事会通过了关于《多年度立场（2019—2023）》的决定。《多年度立场（2019—2023）》要求与2016年11月10日欧盟外交与安全政策代表和委员会联合发布的《国际海洋治理：我们海洋未来的议程》以及2017年3月14日理事会相关结论一致，积极支持在南极建立海洋保护区网络，和成员国共同提交南极海洋保护区提案。对比《多年度立场（2014—2019）》、总顾问意见、法院判决和《多年度立场（2019—2023）》可以看出，法院的判决在很大程度上受欧盟内部政策和情势影响，未来将直接影响欧盟及其成员国参与南极和全球海洋事务的政策立场，并对南极条约体系和全球海洋治理规则塑造产生深远影响。当然，这种影响程度亦取决于其他国家对判决所涉问题的反应。一方面，欧盟及其成员国和那些与欧盟持有类似观点的国家，可能会在南极地区或全球层面沿着判决指出的路径，推动国际规则的演变；另一方面，持有不同观点的其他国家，可能就此判决提出异议或反对。这两种立场在南极地区或全球层面的博弈，将最终决定南极地区或全球海洋治理的发展趋势。
在CCAMLR层面，如果未来威德尔海海洋保护区按现有提案的内容获得CCAMLR的通过，则可能进一步增强法院判决在南极条约体系中的影响。如前所述，2014—2016年间德国向南极海洋生物资源养护科学委员会提交的科学背景文件第1部分“背景及国际协定”，明确援引国际环境文件以及《南极条约》及其《环保议定书》作为其提案的政策法律依据，德国在南极海洋生物资源养护科学委员会表示，关于保护目标和相应保护程度的问题是CCAMLR需要讨论的问题，但是德国却没有将包含该部分政策和法律内容的文件提交CCAMLR讨论。因此，南极海洋生物资源养护科学委员会近3年来主要对上述科学背景文件的科学部分进行讨论，而未能审议第1部分“背景及国际协定”及相关政策和法律内容；同样，因为提案国没有将科学背景文件提交给CCAMLR审议，CCAMLR也没有机会对此问题进行讨论。随着法院判决的出台，如果CCAMLR成员在审议相关议题时认可了关于建立威德尔海海洋保护区的政策法律依据，以及威德尔海海洋保护区的环境政策属性，则可能进一步促进CCAMLR从南极资源管理组织向环境保护组织转变，加强环保主义在南极海洋保护区建设中的影响力。那样的话，CCAMLR将可能重演国际捕鲸委员会全面禁止利用的结局。
在南极条约体系层面，对本案判决可能影响的评估，既需要考察欧盟及其成员国或持类似观点国家在CCAMLR和ATCM中的影响力，还需要考察案件所涉及的提案一旦在CCAMLR通过可能产生的示范效应。截至2020年2月，CCAMLR共有26个成员，其中9个是欧盟及其成员国和英国；ATCM共有29个协商国，其中11个是欧盟成员国和英国。欧盟及其成员国对南极条约体系规则塑造，在政治、法律和科学等多个层面都具有很大优势。判决作出后，欧盟及其成员国将以此为契机在南极条约体系内推行海洋保护区在性质上属于环境政策范畴的观点，促进CCAMLR向南极环境保护组织转变，导致ATCM和CCAMLR之间职能的进一步交叠，如2018年比利时、法国、德国等7个国家向南极环境保护委员会提交的关于协调南极条约体系下海洋保护倡议的文件就是如此。
在全球海洋治理层面，2016年欧盟《国际海洋治理：我们海洋未来的议程》明确提出，全球海洋保护区建设进程远落后于2020年达到10%的目标，为此，欧盟将在全球范围内促进海洋保护区的建设及其效用；如果海洋保护区能达到30%，则将在2015—2050年间产生9200亿美元的收益。事实上，在2006年BBNJ特设工作组第1次会议上，欧盟就建议未来的新协定应规定，除其他外，建立海洋保护区、保护公海生物多样性、禁止破坏性渔业活动等。在2011年BBNJ特设工作组第4次会议上，也就是海洋保护区被纳入“一揽子方案”的关键会议，欧盟呼吁履行2002年《世界可持续发展峰会实施计划》设定的目标，弥补2008年《生物多样性公约》第9次缔约方会议通过的“具有生态和生物重要性的海洋区域”与已有海洋保护区之间的差距，呼吁将海洋保护区纳入“一揽子方案”等，推进全球范围内设立海洋保护区的进程。欧盟此意见得到了国际自然保护联盟、绿色和平等环境保护非政府组织的支持。对于BBNJ协定和现有国际协定或机制，如《联合国鱼类种群协定》与区域渔业管理组织的关系，尽管联合国大会决议明确指出，未来BBNJ协定“不损害”（not undermine）现有协定或机制，但是各方关于“不损害”的解释存在明显分歧。在海洋保护区方面，欧盟认为，更严格的保护措施不是对现有协定的“损害”；同样地，欧盟此观点得到了公海联盟等非政府组织的支持。
综上，法院判决不仅可能促进CCAMLR从南极资源管理组织向环境保护组织转化，导致CCAMLR与ATCM的职能趋同，还会间接影响未来BBNJ协定和现有条约相互关系的处理，削弱现有海洋国际治理机制的职责。
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