李京梅等：海洋生态修复制度保障

一、生态修复资金保障制度
海洋生态系统的修复比其他类型生态系统修复费用更高，其成本是陆地修复最高成本的10—400倍。理想情况下修复的资金应来源于生态破坏者，但由于现实中面临的生态修复责任主体不清以及责任方无力承担修复费用等问题，目前我国受损生态环境的修复工作仍以政府开展为主，生态修复所需资金主要来源于财政拨款。但政府财力投入有限，单纯依靠财政拨款很难保证对受损生态系统的长期修复，而西方发达国家的生态修复工程能持续十几年甚至数十年的关键在于具备完善的生态修复资金保障制度。
为解决我国生态修复面临的资金困境，可借鉴国外相关经验，比如美国在《超级基金法》中建立的生态环境修复基金制度，其通过实行一款专项用于生态修复的信托基金，可为受损区域预先垫付资金以先行修复，避免因责任主体不清而导致受损生态系统无法正常修复。澳大利亚政府也出台了专项环境修复资金补助机制，即对无力承担修复费用的责任方进行补助，并通过行政合同以及市场进入机制将部分修复责任社会化。我国可借鉴其修复经验，通过设立生态环境修复基金，采取多种渠道筹措资金专项用于生态修复，完善生态修复资金保障制度。其中，生态修复的资金可来源于以下途径：1)责任方缴纳的行政罚款和生态修复补偿金，以及对潜在责任方追回的费用；2)政府用于生态修复的财政拨款，近年来我国开展的山水林田湖草修复工程、蓝色海湾建设等生态保护修复工程的资金主要来源于中央财政拨款；3)特定税收，在某些情况下，可通过对特定原材料和制成品征税以反映其整体环境成本,例如，根据美国的国家海岸湿地保护赠款方案，出售捕鱼设备、摩托艇和小型发动机燃料产生的消费税正被用于修复海岸湿地，这种方法有助于将环境外部性内部化，并为某一特定产品提供更准确的反映其真实环境成本的价格；4)社会资本投入，自然资源部鼓励和引导社会资本进入生态修复领域，通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的资金投入力度，切实提升生态系统质量。通过扩展生态修复资金来源渠道，规范资金用途以完善生态修复资金保障制度，为生态修复工作的顺利实施提供有力经济支撑。
二、生态修复监督制度
生态修复工作的长期性要求有完备的监督管理机制对修复全过程实施有效监督，我国近年来的生态保护监管工作不断加强，已取得显著成效，但生态保护监管全过程的链条有待完善，与生态修复相关的监督政策标准规范尚未建立健全。
在生态修复监督制度的构建中，应确定各主体所采取的具体监督模式和监管手段。例如，美国于2012年通过的《墨西哥湾恢复法》建立了墨西哥湾区域生态系统恢复委员会，其成员由联邦机构、总统行政办公室以及来自墨西哥海湾沿岸州的高级官员组成，并赋予委员会较强的监督权。而我国受制于环境管理体制“分散+统一”模式，容易导致修复过程中的行政监管混乱。因此，完善生态修复监督制度首先需要强化政府部门的行政监管，明确政府作为主要监督者的责任义务，强化自然生态保护领域监管和执法，厘清各行政部门应履行的环境保护职能。此外，《墨西哥湾恢复法》还明确了公众参与制度，规定委员会必须遵循“公众透明度”原则，重大生态恢复活动和决议以及其制定的《综合计划》在最终决定前都必须通过电子平台告知公众。我国的《环境保护法》作为基本法规定了公众参与原则，但并未明确公众参与范围，《海洋环境保护法》更没有做出相应规定。为保障公众的知情权与参与权，需加强信息强制性披露等制度，公开修复全过程以便于公众对生态修复的过程和效果进行监督。同时，可通过构建第三方监督制度实现对生态修复的有效监督，以更好发挥其作为一种新型多元化环境治理手段在我国生态修复监督中的作用。
$ Z: W9 C* j- E0 y) C7 `三、生态修复绩效评价制度
对完成后的生态修复工程及时进行效果评估对于提高修复项目成功率、避免伪修复和形式主义修复问题具有重要意义。2020年财政部印发的《海洋生态保护修复资金管理办法》中提出对海洋生态保护修复项目开展绩效评价，国务院湿地保护管理相关部门也要求组织开展湿地修复工程的绩效评价。但是目前我国对已实施海洋修复工程的成效评估以定性描述为主，如“海洋生态环境明显改善，生物可见密度、多样性明显提升”等，缺乏具体量化指标，而限制生态修复开展绩效评估的原因包括评价指标体系以及评价标准的不健全、关键性数据缺乏以及评估方法的不统一等。
为有效开展生态修复绩效评估，即修复完成后的监测评价机制，首先需要落实生态修复各方主体责任，由政府环保部门委托专业的中介机构开展修复工程竣工评估和后评估，从而确保生态环境修复质量和评估科学性；二是尽快建立科学全面的修复评价指标体系，依法及时公开相关数据并加强有关修复成效评估方法的研究，以便比较和分析不同类型、不同规模的海洋生态修复工程的生态绩效，促进海洋修复工程的考核和验收管理；三是进行动态监测评估，由于海洋生态修复的复杂性和特殊性，通常情况下，海洋生态修复工程无法短时间内取得效果，在评估生态修复效益时需要从整体出发，定期开展阶段性监测评估。
最后，政府应加大生态修复技术的研发与创新投入。生态修复是一项系统性工程，需要专业技术和手段才能用以促进生态系统的再次平衡，但是，我国目前的生态修复技术较为粗放，技术支撑相对薄弱，关键技术和措施的系统性和长效性不足。各地生态修复技术大多分散在相关部门或机构，且存在技术标准不协调、不衔接甚至相互矛盾的现象。为达到高效、低能耗的修复目标要求，不仅需要借鉴发达国家的成熟修复技术，更需要加强技术的研发与创新工作。
* o; N9 n/ w' f1 z# |1 x3 V2 d我国在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，持续推进海洋生态修复等重点工程，陆续开展了沿海防护林、滨海湿地修复、红树林保护、岸线整治修复、海岛保护、海湾综合整治等工作，海洋生态保护和修复取得积极成效。但我国在生态方面历史欠账和现实矛盾多，生态保护压力依然较大，生态保护和修复系统性不足，且生态修复技术总体上不成熟、成本高、效果维持期短、技术不成套。面对生态修复的整体性、系统性、复杂性、长期性工作，必须明确生态修复的内在要求及主体、标准、路径等关键问题，继续发展体制机制以保障修复项目的实施效果，同时把生态修复技术研发也作为未来的发展重点，为基本实现社会主义现代化和美丽中国目标奠定坚实的生态基础。

8 `0 n4 \" l6 ^5 S% R% b文章来源：节选自《海洋生态修复：概念、类型与实施路径选择》，原刊于《生态学报》2022年第4期
2 Q& |$ a  o9 A9 ~作者：李京梅，中国海洋大学经济学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；刘娟，中国海洋大学经济学院研究人员