【海洋观点】中国参与全球海洋环境危机治理的路径

随着新航线的不断拓展、海洋多元需求的不断提升以及海洋利益边界的不断延伸，海洋环境危机治理逐步成为中国核心安全利益保护的重要组成部分，全球海洋环境危机治理的复合困境为中国参与海洋环境危机应对并推进治理变革提供了契机。以共商、共建、共享为核心原则的“海洋命运共同体”理念，其目标就是搭建合作平台，创新交流模式，增进各国之间的危机治理协同与治理资源投放。同时，防止海洋强国对国际公域的掠夺式开发，特别在气候危机不断升级的态势下，在兼顾发展中国家惠享利益的同时，提升其抵御灾害、生态与资源性环境风险的能力，最终建构公平合理、绿色共享、协同共治的全球海洋环境危机治理体系。
一、加强参与全球海洋环境危机治理的能力建设
海洋环境危机应对能力建设要求我们在加深对气候变化下海洋灾害与风险新特点和趋势变化认识的基础上，制定和规范灾害性、生态性和资源性海洋环境危机应急预案，特别是通过响应程序和组织管理以及各部门协同联动机制，有效调动应急资源，在自我危机应对能力不断提升的基础上，持续推进区域性和全球性海洋环境危机治理协作。
第一，基于科学技术与大数据治理的海洋环境危机预警是危机治理整体能力提升的关键。通过海洋科技和海洋大数据运用来提高全球海洋环境危机预警和应对能力，可以为海洋动态监测和危机预警提供技术支持与制度保障。目前，危机治理规章制度大多偏重于海洋危机爆发后的救灾和善后工作，危机预防方面的规范相对缺乏，各国在海洋环境危机预警上的协同不力且科创研发能力参差不齐，危机预警工作程序和职责权限规定模糊，责任追究的法律条文更不详实。因此，基于国家间协调合作机制和信息沟通机制的海洋危机治理预警系统应包括危机信息监测和收集平台、危机相关信息的传输渠道、危机信息的分析甄别中心、危机信息的发布机构等，且均需要相关国家之间的分工协调。特别是在国际海底资源探索的过程中，鉴于深海的众多未知因素，谨慎有序的开发需要关注各类海洋灾害管理系统与风险防御性技术的运用。另外，长远而言，发展深水、绿色、安全、无人和多智能体的海洋高技术装备将受到海洋科技界的推崇。
0 R& @. ?  u  F2 `5 H' {第二，国内相关部门之间有效协调是国际海洋环境危机治理合作的前提。海洋环境危机治理需要建立一个国内统一的海洋环境应急管理机构，负责协调涉海部门之间以及涉海部门与陆上管理部门之间的协同合作。该机构不仅具有各类海洋环境危机治理的系统性危机预案和基于网络性大数据的危机预警系统，同时还可以在突发性海洋环境危机发生的第一时间做出快速应对，集中调动各方资源，提高海洋环境危机治理的绩效。另外，我们还需关注如何将国内海洋环境安全危机治理同国际危机合作进行有效整合，调动更多国际资源进行海洋环境危机应对与风险治理。鉴于海洋环境危机具有突发性和渐进性的特性，我们对国际海洋环境危机的法律体系需要进行深入研究，不断完善国内的对接性法律实践。
二、推进全球海洋环境危机治理新领域的标准与规则制定
中国作为联合国安理会常任理事国、国际海事组织的A类理事国，需积极参与国际海洋法新领域的立法活动与规则制订，从而提升自身在环境安全危机治理领域的制度性权力。尤其在海洋资源性环境危机治理等新兴领域，中国需要在推进BBNJ和国际海底区域立法建构新角色的同时，兼顾求同存异的协调性作用发挥，推动基于“海洋命运共同体”理念的海洋环境危机治理标准制订与规则确立。
2 H! k0 m& \* t第一，结合海洋环境危机发展新态势，持续推进“中国方案”与治理新标准，在BBNJ协定谈判进程中，中国在遗传资源惠益分享、人类共同继承财产与知识产权保护、划区管理工具等争议激烈问题上持有相当灵活和开放的立场。在BBNJ所涉及的海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评估，以及能力建设与海洋技术转让这四大议题中，海洋命运共同体理念提倡“一体化的海洋治理模式，保护海洋环境”。这意味着各方需要在更具包容性的理念下“渐进式”推进议题之间利益协调和立场平衡，不能忽视或弱化发展中国家所强调的“公平性惠益分享”以及“能力建设和技术转让”等重要诉求。
/ n9 B. `9 @" g2 c" G% A) X第二，强调兼顾发展中国家“公平”与“效率”的危机治理原则，在“南北差距”中不仅争取来自发达国家的技术和资金支持，同时不断推进蓝色经济“南南合作”，从而提升发展中国家的海洋环境危机应对能力。在海底开发与保护领域，中国保持与国际海底管理局的良好合作，成为其最大的财政捐助国之一。目前，中国已经有5份采矿合同获批，是世界上唯一具有海底热液硫化物、富钴结壳、多金属结核三种海底矿产资源勘探合同的国家。基于此，中国应发挥自身的结构性优势，推进兼顾生态可持续、公平正义的危机治理，并充分嵌入采矿规范中，在提升自身危机应对能力的同时，积极塑造国际应急规范。
( B2 @- x" G  J2 i4 Y) ^8 w三、建构系统长效的区域与全球海洋环境危机协作机制
5 W3 t7 ]3 T% K$ j由于海洋环境危机的跨国弥散性、复杂多样性和影响连带性，中国亟须建立双边或者多边危机合作、协调与沟通机制，防止单一危机升级为复合危机。在面对突发性海洋环境危机时，各国多以临时性对话或者领导人会晤的方式进行紧急应对，从性质来看，这种临时性处理多为非正式方式，实施管控一段时间并解除危机后，相关人员各自归位，基于“一事一议”的非正式安排难以保证其政策的连贯性。当前全球海洋环境危机频发，各国必须推进危机治理的常态化和制度化，才能更好地通过国家间协作与信息共享，实现有效的危机预警与应急资源投放。海洋环境危机治理需要着眼于长效性机制安排，尤其是从区域层面进行突破，推动海洋环境危机治理区域性联合组织和管理协调机制建设，在国家间建立系统协调、应急互助的区域合作模式。中国需要加强同东南亚与东北亚各国在海洋环境危机应对方面的国际协作，塑造长效性的区域协作机制。
! ^+ k9 F" ]2 [1 I与此同时，鉴于海洋环境危机治理复杂化的发展趋势，还需要建构国际、国家、地方社区、民间组织、企业等多利益攸关方的蓝色伙伴关系网络，从而实现“四两拨千斤”地调动更多危机应对资源。中国可同各国政府、政府间组织、国际非政府组织、社会组织、私营部门、智库网络等主体一起建构海洋环境危机治理网络，将海洋环境危机应对议题嵌入海洋经济、海洋科技、海洋文化、海洋能源开发、海洋安全合作等领域，从而形成海洋环境安全治理的合力。首先，海洋危机治理需要纳入政府间伙伴关系建构。其次，要注重科研机构间的跨国伙伴关系在新兴生态性和资源性危机治理中的关键性作用如海洋微塑料、海洋酸化、深海生物群落减损、海底勘探安全指标等海洋危机问题的识别、界定、干预与治理标准制定都必须以科学为依据，需要国际层面的合力推动。再次，一些国际非政府组织在海洋生物和物理信息的采集和分析、海洋政策研究和咨询、生物采探、可持续渔业、海洋污染、公众环境教育等方面均发挥积极作用并且与国际媒体合作频繁，注重同其积极性互动有助于提升我国在危机教育、危机学习与危机治理话语传播等方面的国际影响力。最后，蓝色伙伴关系网络建构需要注重同国际移动卫星组织、国际船东赔保协会集团等相关国际联盟与产业组织的合作，从而更加灵活地调动国际资源并更为专业地处理各类海洋环境危机，提升海洋环境危机治理的韧性与快速应急能力。
文章来源：节选自《全球海洋环境危机治理：机制演进、复合困境与优化路径》，原刊于《学术论坛》2022年第2期
作者：李昕蕾，系山东大学当代社会主义研究所研究员，山东大学政治学与公共管理学院教授