深刻认识海洋命运共同体理念下国家在国际、国内海洋环境保护法治建设中的义务与责任，对于完善海洋生态环境损害赔偿法治建设有重要的启示意义。国家，是国际法的首要主体，对国际社会承担“对一切的义务”。“海洋命运共同体”理念下国家不仅表达一国的意志，行使一国的权利(权力),还承担国际法上国家的义务。缔结或参加有关海洋环境保护条约的国家更因“条约必守”的国际法原则而履行条约规定的国家义务。在海洋环境风险及其损害的国际事件中，国家既可能是国际法上的追责主体，也可能是承担责任的主体。一国向其他国家追责，系因本国海洋权益遭受侵犯，而被其他国家及国际社会要求承担海洋环境保护的国际法律责任，存在如下三种情形：一、国际环境法上规定的海洋环境风险管控责任向海洋倾废及其他物质污染海洋，虽然尚未产生实际的海洋环境损害，但因国家未履行其缔结或参加条约所规定的国家义务被国际社会问责。尽管现有的国际环境法规定在追究海洋环境风险管控责任时尚无强有力的措施，但这种法律责任的性质明确、法律依据明确，为国际社会在政治交涉、外交抗议、舆论谴责之外提供了法理斗争的武器。当前，海洋环境风险防控责任在国际法律文件中的确立可谓良好的开头，围绕日本核污染水排放计划等典型事件的国际法讨论将为这项责任制度的发展、完善提供契机。另一方面，国际环境法上的先发规定对各国环境法治具有启示意义，以往的海洋生态环境损害赔偿制度虽然注重预防理念，但未突破“损害实际发生”这一要件，其以海洋生态修复为中心的制度建设侧重于私法救济的思路，今后还需加强公法规制方面的建设。二、国际环境法上规定的跨界损害责任国际环境法上规定的跨界损害责任，为海洋生态环境损害赔偿法治建设带来重要启示：环境致害行为的“不法性”是否作为海洋生态环境损害赔偿责任的归责要件呢?我国现行《海洋环境保护法》第89条第2款所作规定中，没有明确规定原因行为“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失”的违法性，但因为这一条款位于该法“第九章 法律责任”中，故可以推定其指向的是不法行为。现实中，人为原因造成海洋生态环境损害也存在非违法情形。此外，还有难以查明污染或破坏原因的海洋生态环境损害等。上述情形如果适用我国现行《海洋环境保护法》第89条第2款，恐难以排除“不法性”因素而考虑海洋生态环境损害赔偿责任的构成与否。然而，一国管辖海域的环境质量或生态系统服务功能下降与海洋环境利用行为存在因果关系时，仅因行为的“不法性”难以证成就无法归责，会导致责任推诿，也将使海洋生态环境损害救济出现“盲区”。有鉴于此，国内海洋生态环境损害赔偿责任制度建设应当借鉴国际环境法上的跨界损害责任，不再以“不法性”作为海洋生态环境损害赔偿责任的归责要件。因此，在海洋生态环境损害法治建设中，对于造成海洋生态环境损害后果的合法行为确定怎样的责任，成为一个重要问题。众所周知，人们开发利用海洋生态系统的行为包括合法行为和违法行为，合法开发利用海洋生态系统是发展海洋经济必不可少的行为，产生的负外部性是海洋经济和社会发展过程中必然付出的成本，其导致的海洋服务功能减弱、海洋生态环境损害，可以通过建立海洋生态环境损害补偿制度来平衡各方利益。补偿的本质是通过法学的利益衡量理论和方法来实现公平、公正的法律价值，而海洋生态环境损害补偿基于合法的用海活动形成一种预防机制，旨在恢复和保护海洋生态环境，相关责任是一种预防责任，具有前置性，目的是在法律制度的保障下，用经济手段调整海洋生态资源开发和利用过程中各相关方之间的利益关系。海洋生态环境损害补偿法律制度与海洋生态保护补偿法律制度存在明显的区别，强调的是海洋资源使用者对产生的环境负外部性的“买单”,从这一角度它是一种海洋环境资源使用者的“赔偿”机制。它也不同于海洋生态环境损害赔偿的违法追责机制，强调的是对受损海洋生态环境的建设和修复，从这一角度它是一种对海洋的“保护”机制。海洋生态环境损害补偿制度涉及的主体、范围比后者更广，尤其适应陆海跨界区域因陆源污染、船源污染、海上污染等“多因一果”造成海岸带生态环境损害时却又难以确定某一行为违法性的情形。从补偿内容看，海洋生态环境损害补偿是一种调整海洋环境资源利益相关者之间的环境利益及经济利益分配关系、将人类活动产生的环境外部性内化的制度安排。对于负外部性，政府应当对其征收因填补损害而产生的合理费用，使得产生外部性的生产者付出的成本与社会成本保持基本持平的状态。实践中海洋生态环境损害补偿范围很广，可以扩大到来自陆源的污染。海洋生态环境损害补偿制度的补偿，可以由责任主体本身直接进行，而且补偿方式是多样的，包括经济补偿和资源补偿的方式，也可以由间接的方式进行补偿，即由国家和政府进行替代补偿，政府可以灵活选择补偿的方式。综上，海洋生态环境损害法治建设中，对于造成海洋生态环境损害后果的合法行为人，应当责成其承担海洋生态环境损害补偿责任。与之形成对比的是，违法开发利用海洋生态系统是法律禁止的行为，可要求有关主体承担海洋生态环境损害赔偿责任。三、国际环境法上规定的国际不法责任国际法上对违反国际义务的国家要求其承担国家责任。这是典型的、传统的国际法责任，兼有预防和制裁国际不法行为的性质。其与国内法上规定的海洋生态环境损害赔偿责任差别很大。两种责任针对的都是不法行为，责任形式也以损害赔偿为主，国家的角色却截然不同。当本国管辖海域遭受海洋生态环境损害时，国家是追责者，依法向责任者要求损害赔偿；当国家违反国际法上的义务构成国际不法行为责任时，国家是被国际社会问责的主体，亦即承担国家责任的主体。后者虽然不一定与海洋生态环境损害有关，却体现了国家在国际社会既是主权的维护者也是国际义务的担当者。海水的流动性和海洋的全球通连，决定了人类活动对海洋造成的环境污染及(或)生态破坏，并不完全遵循法律上的主权边界及海洋法公约所划定的海域。国际合作应对“污染海洋环境所造成的一切损害”,主要运用私法救济手段。学者早已指出，国际公法在规制私人环境损害行为方面具有局限性，“公地的悲剧”也解释了为何各国无法就环境损害的全球赔偿责任制度达成一致意见。无论是国际法还是国内法，应对海洋生态环境损害都需要公法规制与私法救济协同运作的综合性法律机制。这是国际海洋环境保护法的发展历程对海洋生态环境损害赔偿法治建设的又一启示。《联合国海洋法公约》的第235条第2款规定为各国建立、完善海洋生态环境损害救济制度提出了要求，由此反映出国际海洋(环境)法与国内海洋(环境)法的制度建设相互关联。上升至国际环境法与国内环境法的基本原则而论，预防为主原则、风险防范原则与损害担责原则相辅相成，互为照应，这是当代环境问题已由环境损害扩展为环境危险、环境风险的必然要求，也是法律权利、义务、责任的逻辑关联对环境法治的要求。反映到海洋环境保护领域，国家在海洋环境国际保护中的风险防控义务与跨界损害责任，是海洋生态环境损害赔偿法治建设在国际法层面的拓展。由于海洋及其生态环境保护的国际性，以往在一国海洋环境法上规定的海洋生态环境损害赔偿责任亦应在国际海洋法上予以规定，完善海洋生态环境损害赔偿责任的国内法渊源与国际法渊源应有联系，为各国保护海洋环境提供法理支持和法律依据。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]文章来源：节选自《全球视野中的海洋生态环境损害赔偿法治建设》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022年第4期: o, Q! R; k+ J K9 q% {2 i) D
[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]作者：梅宏，系中国海洋大学法学院教授 |
