姜玉环等：海洋生态补偿制度未来发展完善的思路

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]海洋生态补偿制度的发展演进是国家政策体系和地方实践密切互动的动态过程，国家宏观层面的政策和战略目标为地方海洋生态补偿制度建设和实践探索提供方向引领，地方通过持续的试点示范为国家海洋生态保护和资源开发政策制定提供实践基础和现实依据。当前实践中存在的问题和差距，需要国家和地方推进多层次、多维度和多尺度的系统整合与协同治理，推动从根本上解决政策破碎化、体系分散性和制度不成熟等问题，进而充分发挥海洋生态补偿的综合性制度优势。以下从协同治理视角，提出未来发展完善海洋生态补偿政策和制度的思路。

一、加强政策协同

首先，政策目标需要协同规划与落实。国家层面基于自然资源管理或生态环境保护等不同目标和重点任务出台的各项政策，共同支撑了海洋生态补偿制度框架的构建，新的关于生物多样性保护和“双碳”战略的要求，持续丰富着中国海洋生态补偿制度的内涵与外延，因此，从目标协同角度，地方层面的制度建构和改革实践建立在对相关政策的全面和准确理解与贯彻基础上，从系统角度整合不同领域政策目标要求，避免对政策进行分解或部分实施，进而加剧政策体系的破碎化。同时，海洋生态和资源空间规划需要有效衔接，避免规划冲突和管理不协调问题。其次，不同政策工具需要协同实施。海洋生态补偿制度具有类型多样性、机制多元化、手段综合性的特征，与其他海洋生态环境保护修复和海域资源管理机制具有密切联系，因此，在制度建设过程中，需要妥善处理不同政策工具的衔接、组合及实施边界问题，包括：海洋生态保护补偿和损害补偿等不同补偿类型的协同互补，避免补偿适用范围的重复或离散；海洋环境质量、生态系统功能和生态产品等多要素需要统筹考虑，加强对海洋生态系统的整体保护；生态损害补偿和赔偿需要有效衔接，界定清晰合理的利益相关方权利、责任、义务，包括第三方社会治理主体的责任差别，全方位地促进生态环境损害成本内部化、生态环境修复的执行和违法责任的救济；理顺海洋资源开发补偿机制与环评、海域使用论证和海域使用金等管理制度之间的关系，确保不同机制的相互衔接、补充和促进。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]二、加强多元机制协同

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]多元化海洋生态补偿机制涉及政府、社会和市场等多元利益相关主体，政府的主导性作用既体现在承担海洋自然资源所有者和生态环境保护修复与管理职责，以确保为人民提供优质、可持续的海洋生态公共产品的社会服务职责等方面，还体现为通过构建多维协调的政府机制、市场机制和社会机制体系，为市场主体和社会公众或组织参与到生态保护补偿中创造开放、透明的制度条件和良好的竞争环境。政府层面需要通过激励和约束性政策调控，加大对生态保护行为正外部性的补偿，同时兼顾对生态破坏行为的规制或惩罚性补偿；针对市场化补偿机制创新，需要积极开发海洋生态补偿金融产品，规范交易规则和平台体系，引导激励社会资本加大对海洋生态保护修复产品的投入，拓宽补偿资金来源渠道；广大社会公众或组织对政府履行生态保护职责的过程和成效具有知情权和监督权，需要建立完善海洋生态补偿信息发布机制和公众参与机制，推广社会信用机制在海洋生态补偿机制中的最佳实践经验，促进多元化补偿机制的协同增效。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]三、加强跨部门协同

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]在政府主导的海洋生态补偿模式框架下，跨部门间的协调与协同尤为重要。纵向补偿涉及重点生态功能区、生态红线区、自然保护地等区域范围，对于存在不同部门职责交叉和空间边界重叠等问题，需要不同部门之间或同一部门不同机构间的协调。横向补偿的实现建立在跨政府和跨部门协调合作基础上，但是不同地区间经济社会发展不均衡，各地区对海洋生态系统功能与服务的脆弱性和依赖性存在差异，不同区域或群体对海洋生态产品具有不同的需求目标，政府间横向补偿各方主体在权利义务关系界定与协商过程中可能呈现不同的意愿或地位，除了发挥上级政府的调节作用或政策倾斜，还需要进一步完善地区间横向需求实现机制，实现发达地区和欠发达地区的有效匹配和对接，避免欠发达地区延续以海洋生态环境损耗为代价的发展模式。海洋生态损害补偿机制涉及海洋资源开发和生态环境保护相关部门的管理职责，当前的制度实践中也主要依托环评或海域使用论证程序启动补偿成本评估和修复方案制定等程序，尤其需要生态环境部门和自然资源部门明确各自的责任分工，事前、事中和事后保持密切协调与配合。另外，跨部门协同并非万能的解决方案，实践中需要结合目标和结果导向，强化考评机制的综合运用，提升绩效评价的协同性，对相关部门海洋生态补偿的各自绩效和整体绩效进行评估，为各部门的协同收益分配和实施激励提供依据，增强跨部门组织和人员协作的内在动力，形成跨部门合力。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]四、加强跨区域协同

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]陆海统筹和区域协调发展是国家重要战略，海洋生态补偿的空间发展格局应坚持陆海统筹和区域协调原则，统筹规划、保护和利用陆海生态空间，理顺陆海生态补偿机制建设路径和管理框架。针对河口、海湾等重要区域建立河海之间、陆海之间和跨区域单元之间的生态补偿协同机制。尤其是我国近海生态环境问题突出的重点海域、海湾和河口，加强陆海统筹的生态补偿协同机制建设更加迫切。现有地方实践中已经开展的入海污染物和海水环境质量生态补偿机制，以及实行区域性生态修复补偿方案的做法，丰富和发展了基于生态系统的生态补偿方法，未来需要在经验总结的基础上，进一步整合衔接从流域到海域、海岸线(带)和近海、海湾跨区域生态补偿机制，协调陆海和跨行政区域的组织和技术支撑力量，形成区域联动和机制连贯的协同发展格局。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]五、加强信息和资源协同

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]海洋生态补偿机制的实施有赖于完善的海洋生态系统价值评估、生态损失评估方法支撑和指标数据的监测与统计能力支持。现有的理论体系构建和研究方法创新均有待提升,对各类经济社会活动的潜在影响研究及应用是海洋生态管理水平提升的重要科学支撑。因此，相关技术方法和标准体系的协同创新有助于解决当前各级各类标准存在的差异大、片面性和衔接弱等问题，推动国家层面尽快完善统一、权威和系统性的补偿标准和评估技术支撑及服务体系。各类保护资金的统筹和整合是综合性生态补偿制度改革与试点的重要内容，也是未来加大海洋生态保护补偿资金投入的重要保障，包括海域使用金、环境税(排污费)、资源税等各类收益，以及中央各类海洋生态保护修复方面的财政转移支付资金，需要加强整合和统筹使用，促进海洋生态补偿机制的内涵式、可持续发展。

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文章来源：节选自《我国海洋生态补偿机制的现实进展与发展进路》，原刊于《海洋开发与管理》2022年第11期
作者：姜玉环，自然资源部第三海洋研究所助理研究员；张继伟，自然资源部第三海洋研究所正高级工程师；赖敏，自然资源部第三海洋研究所工程师；陈凤桂，自然资源部第三海洋研究所高级工程师

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