张丽娜等：国际非政府组织参与BBNJ协定谈判的阶段特征

BBNJ协定谈判已经过九次不限成员名额非正式特设工作组(简称特设工作组)阶段、四次预备委员会阶段和五次政府间大会阶段，国际非政府组织在不同的谈判阶段也表现出不同的参与特征。
一、特设工作组阶段（2004-2015）
2004年11月，根据联合国大会第59/24号决议，成立了研究BBNJ保护和可持续利用问题的特设工作组。至2015年1月，共召开九次特设工作组会议。在此阶段国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与体现出以下两方面特征。
2 |6 P  w7 O" @+ E1、国际非政府组织的参与数量与种类较少
在特设工作组阶段，根据工作组在会后给出的具体名单，从第三次特设工作组会议开始仅有7个国际非政府组织代表参加谈判，至第九次特设工作组会议结束，该数量保持在7至11个之间，在参与主体中数量占比为6.6%至8.9%,包括国际绿色和平、国际沿海和海洋组织(International Coastal and Ocean Organization)、国际环境法理事会、自然资源保护委员会、皮尤环境组织(Pew Environment Group)、世界自然基金会、国际标准化组织(International Organization for Standardization)、西尔维娅·厄尔联盟(Sylvia Earle Alliance)等国际非政府组织。其中，国际沿海和海洋组织的目标在于建立一个包含专业人员和机构在内的全球沿海和海洋资源管理网络，通过会议、讲习班、通讯和出版物促进沿海和海洋资源管理信息和技术的交流。西尔维亚·厄尔联盟旨在通过“蓝色使命”运动引起公众对全球海洋保护区网络的支持。不同种类的国际非政府组织能够在不同领域发挥作用。由于特设工作组阶段还处于谈判议题的形成阶段，参与谈判的国际非政府组织种类较少，各方还未达成议题上的共识。
/ V! y/ Y) v+ |/ ]2、国际非政府组织对谈判内容的贡献度较小
由于参会人数较少、占比较低，国际非政府组织在此阶段的诉求表达也较少，主要是希望引起BBNJ协定谈判的参与方对海洋环境保护、海洋生物多样性保护等问题的强烈关注。有一些国际非政府组织提请会议注意到全球并没有实现2010年大幅度降低生物多样性丧失率的目标，强调一些生态系统已处于紧急关头，除非采取强有力的行动，否则许多生态系统将不再满足今世后代的需要。在此阶段国际非政府组织发言的主要内容以呼吁和提请各方注意某些严重问题为主，对谈判内容的贡献度小。但通过国际非政府组织的努力，在此阶段各方就国际非政府组织这一主体对协定的重要性已达成一致意见，为了促进和改善合作与协调，各代表团也建议采取措施以提高国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与度。
: E* R- B& k. T: a: m  E二、预备委员会阶段（2016-2017）
( @& r% [% y2 y, d! x- \  m参与BBNJ协定谈判的各方在第九次特设工作组会议中已就“一揽子”解决主要问题达成了共识，也由此进入了预备委员会阶段。在此阶段国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与体现出以下三方面特征。
1、国际非政府组织的参与数量和种类增多
在预备委员会阶段国际非政府组织数量在17至23个之间，在参与主体中数量占比为14.5%至16.3%,与此前相较已经翻倍。其中新增可持续发展和国际关系研究所(Institute for Sustainable Development and International Relations)、高级可持续发展研究所(Institute for Advanced Sustainability Studies)、国际航运商会(International Chamber of Shipping)、国际环境与发展研究所(International Institute for Environment and Development)、岛屿优先(Islands First)、国际渔业协会联盟(International Coalition of Fisheries Associations)、伍兹霍尔海洋研究所(Woods Hole Oceanographic Institution)、海洋关怀(Ocean Care)等国际非政府组织，拓宽了原有参会的国际非政府组织的类型。其中，国际航运商会关注影响国际船舶运营的所有技术、法律、就业和贸易政策问题；可持续发展和国际关系研究所是一个独立的政策研究机构和多方利益攸关方的对话平台，负责确定将可持续发展作为国际关系和公共及私人政策核心的条件；国际渔业协会联盟是由世界主要渔业国家的国家渔业和海产品行业协会组成的联盟，旨在让决策者在全球鱼类和海产品问题上发出统一的声音。以上这些有着不同谈判需求和目标的国际非政府组织在谈判中所关注的议题也并不相同。
2、提出了新的议题建议或对原有议题建议进行细化
在此阶段BBNJ协定谈判的四大议题已基本上得到确定，与特设工作组阶段较为“沉默”的表现相比，国际非政府组织在预备委员会谈判阶段“雄心勃勃”,在议题的讨论上主要涉及以下两方面内容。其一，在海洋保护区、环境影响评价、海洋遗传资源惠益分享等方面提出了新的议题建议。在海洋保护区议题上，海洋保护协会敦促建立大型海洋保护区，以解决水下噪音问题；皮尤环境组织、自然资源保护委员会和国际绿色和平强调，国际协定应为建立和管理海洋保护区提供具体的权力，并强调大多数现有的区域和部门机构没有能力保护BBNJ。在环境影响评价议题上，公海联盟建议创建不限成员名额的栖息地以及始终受环评制约的活动清单；世界自然基金会指出，环境影响评价是一项国际义务。在海洋遗传资源惠益分享议题上，世界自然基金会还建议将利益分享视为一个连续的统一体，非金钱利益分享适用于早期的过程，而金钱利益分享则适用于商业化阶段。除BBNJ协定谈判的主要议题之外，国际非政府组织也对跨领域问题进行了讨论，包括信息交换机制、附属机构问题、争端解决机制和供资机制等内容。其二，对争端解决机制等原有议题建议进行细化。如国际绿色和平为争端解决机制的建立持续发声，在第二次预备委员会上，其和公海联盟支持建立一个方便、快速、透明和具有成本效益的争端解决机制，并指出国际海洋法法庭并不能满足需求。在第四次预备委员会上，国际绿色和平再次呼吁要建立一个透明、无障碍和有效的争端解决机制。再如公海联盟对环境影响评价问题的持续关注，其在第一次预备委员会上强调了国际海洋法法庭关于海底采矿的咨询意见，承认环评是一项习惯国际法义务，随后又在第二次预备委员会上指出，如果BBNJ协定的科学委员会或缔约方会议发现环评结果或拟议的缓解措施存在缺陷，应禁止允许各国单方面开展活动。在最后一次预备委员会上，它还建议将透明度、公开环境影响评估报告和公众参与作为环评活动的原则。国际非政府组织将提案内容细化有助于推动协定案文草案的达成，不断聚焦争议点。
3、体现出对发展中国家的特殊考虑
国际非政府组织对发展中国家的人权、健康、环境、资源、气候等问题给予了较大关注，尤其是在气候变化领域，环境发展类国际非政府组织已经成为了发展中国家的盟友，以其代表公众与弱势群体利益的合法性支持发展中国家的合理诉求。这一点同样在BBNJ协定谈判中得到了体现。BBNJ协定谈判的过程也是不同阵营进行政治博弈的过程，主要表现为发展中国家与发达国家在诸多议题上的分歧与对立。认识到发展中国家在资金、技术、资源等各方面能力的不足，国际非政府组织在提案内容中也体现出了对发展中国家的特殊考虑。世界自然基金会强调了最不发达国家和内陆发展中国家在确保代际利益方面的特殊需要，公海联盟与加勒比共同体、小岛屿发展中国家和最不发达国家一同强调了代际之间的平等发展。此外，国际非政府组织对能力建设这一议题提出的相关措施建议实际上也体现出对发展中国家的支持。
三、政府间谈判阶段（2018-2023）
' I; z1 b9 j: ]4 F6 R3 F2 V# X/ n2017年12月联大第72/249号决议决定召开四次政府间大会以求达成各方在协定案文上的共识，此谈判阶段的一个突出特点是“零草案”的公布，即已形成BBNJ国际协定案文草案并进入逐条审议的阶段。在此阶段国际非政府组织对BBNJ协定的参与体现出以下两方面特征。
/ F# I, D5 N9 s& K6 m  k$ B1、国际非政府组织的影响力逐渐扩大
国际非政府组织影响力的扩大体现在其观点增多、建议更加具体和涉及领域更加广泛。在政府间谈判阶段，非政府组织数量在40至55个之间，在参会主体中占比为25.8%至36.9%。新增了保护国际基金会(International Conservation Foundation)、深海管理倡议(Deep-Ocean Stewardship Initiative)、国际电缆保护委员会、国际海洋学院(International Ocean Institute)、国际问题研究学会(International Studies Association)、海洋保护联盟(Ocean Sanctuary Alliance)、海洋法律和政策中心(Center for Oceans Law and Policy)、海洋生物学研究所(Marine Conservation Biology Institute)、深海保护联盟(Deep Sea Conservation Coalition)等国际非政府组织。人员数量与比重的增加，也在一定程度上扩大了国际非政府组织在BBNJ协定谈判中的影响力。在具体的建议内容上，公海联盟呼吁与其他全球、区域和部门机构进行强有力的协商，以提高效率并填补监管空白；世界自然基金会主张利用海洋生态计划支持以海洋和生态系统为基础的综合管理，根据生物多样性价值而不是威胁来指定保护区并确保主管机构的管理；国际环境法理事会建议建立一个适应科学发展的信息交换所机制，强调各国不应只承担更新数据库的责任。在国际合作上，国际非政府组织还呼吁缔约方要有具体的合作义务和确定的合作目标。活跃在不同领域的国际非政府组织在谈判中关注的利益诉求不同，如国际电缆保护委员会建议，要将现有或计划铺设的海底电缆线路列为一项人类活动在建议中予以考虑，并呼吁与海底电缆的所有者和运营商进行协商。通过此种方式将更多的利益相关方纳入协定当中进行考虑，提高了协定谈判的民主化和透明度。
2、不同类型的国际非政府组织对谈判的影响力不同
不同类型的国际非政府组织对谈判的影响力不同，且在谈判后期这种区分会更加明显。虽然在BBNJ协定政府间谈判阶段国际非政府组织的数量增加，但不同类型的国际非政府组织在谈判中的影响力大有不同。以国际绿色和平、公海联盟、世界自然基金会、国际环境法理事会和国际电缆保护委员会的提案次数为例，第一次政府间大会上国际绿色和平主要提案1项(海洋保护区),国际环境法理事会主要提案1项(环评),世界自然基金会主要提案2项(海洋保护区、环评),公海联盟主要提案9项(包括海洋保护区、环评、能力建设等),国际电缆保护委员会无主要提案。第二次政府间大会上国际绿色和平无主要提案，国际环境法理事会主要提案9项(包括体制机制、供资机制、能力建设、信息交换机制等),世界自然基金会主要提案3项(包括信息交换机制、环评等),公海联盟主要提案18项(包括海洋保护区、环评、信息交换机制、体制机制等),国际电缆保护委员会主要提案7项(包括环评等)。第三次政府间大会上国际绿色和平无主要提案，国际环境法理事会主要提案5项(包括信息交换机制等),世界自然基金会无主要提案，公海联盟主要提案16项(包括海洋保护区、海洋遗传资源、环评、争端解决机制、国际合作等),国际电缆保护委员会主要提案5项(包括海洋保护区、与利益攸关方合作等)。显而易见，在谈判后期，公海联盟、国际电缆保护委员会和国际环境法理事会在40余个国际非政府组织中对BBNJ协定谈判的贡献度是最大的。此外，虽然参会的国际非政府组织代表的数量增加，但在谈判中表达立场和观点的国际非政府组织的数量并没有同步提升。从国际非政府组织对BBNJ协定谈判不同阶段的议题建议内容还可以看出，其更加偏向于讨论BBNJ的保护问题，并对BBNJ协定的保障机制如信息交换机制、供资机制等给予了较大关注。
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文章来源：节选自《国际非政府组织参与BBNJ协定谈判研究》，原刊于《中国海商法研究》2023年第1期
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   作者：张丽娜，海南大学法学院教授；江婷烨，海南大学法学院博士