施余兵：BBNJ第五次政府间谈判的最新发展

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]为期两周的BBNJ第五次政府间谈判，是BBNJ国际立法进程进入第三阶段，即政府间谈判阶段以来最为艰难的一次谈判。各国代表团在充分顾及本国潜在利益的前提下，为平衡各国意见以有效推动谈判进程均付出了很大的努力。虽然本次谈判最终未能达成协定，但也取得了显著的进展，为下一次谈判奠定了良好的基础。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第一，世界主要国家均就不同议题作出了不同程度的妥协和让步，各方均对本国立场进行了微调，谈判取得了一定的进展。在BBNJ第五次政府间谈判开幕全会上，大会主席李瑞娜(Rena Lee)强调，谈判磋商要在方向上确定，但在细节上要灵活，才能有助于迅速达成协定。多个代表团表示愿意就各议题展示灵活性以推进谈判的进展。在平行会议谈判中，欧盟等谈判参与方一改之前反对ABNJ海洋遗传资源货币化惠益分享的立场，开始探讨货币化惠益分享的可行性与具体方案。日本、韩国等国也不再坚持其针对战略环境影响评价等议题的反对立场。中国代表团针对海洋遗传资源的异地获取是否包括数字序列信息、战略环境评价是否应纳入协定等议题的立场也进行了微调。此外，各国在划区管理工具议题上表现出较强的灵活性，许多国家在相关案文的措辞、不同案文在具体条款中的位置和排序(如不同目标之间的排序等)等问题上均持开放态度；各国对于协定草案第六部分中秘书处职能履行的规定上，也表现出很强的灵活性。在这样的大背景下，谈判各方在划区管理工具和跨领域问题等议题上进一步缩小了分歧，取得了一定的进展。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第二，各方的分歧仍然存在，但日益聚焦至海洋遗传资源议题，距离达成协定又前进了一步。在本次谈判中，各项谈判议题的推进仍然不均衡，各方在某些议题上依然存在重大分歧。例如，各方在海洋遗传资源惠益分享议题上，特别是货币化惠益分享，以及海洋遗传资源的原地收集、异地获取和利用是否需要进行全过程监管等问题上，存在尖锐的矛盾。在某种程度上可以说，正是由于发达国家不愿意就上述问题做出让步，才导致本次协定谈判无法达成全面共识，发达国家应该对此次谈判的失败负主要责任。此外，各方就划区管理工具是否应该涵盖争议海域、环境影响评价是否应该为现有的文书框架和机构设立“最低标准”、决策机制是否应该协商一致、争端解决机制是否应该“比照适用”《海洋法公约》第十五部分等议题，也存在较大分歧。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三，谈判节奏明显加快，工作方式更加多样，欧盟等谈判方急于达成协定，但同时这种工作方式也引发了多国的抗议。在工作方式上，本次会议采用了全体会议、非正式磋商平行会议、团长闭门会、小型工作组会等多种形式，并且通过夜间谈判和周末谈判等方法变相延长了谈判时间。由大会主席任命的各主要议题的协调员(facilitators)注重提炼各方共识，并通过将小型工作组的建议直接纳入案文草案等方式，在本次谈判中先后发布了两版案文，快速推进了谈判的进展。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]然而，由于多数代表团人数有限，且小型工作组磋商的时间大多与主要谈判时间重叠，导致各国对小型工作组的实质参与有限，主席在谈判中间发布的案文草案难以体现各国共识。同时，频繁的超时谈判使得很多磋商是在没有同声传译的情况下进行的，这种工作方式也遭到多国的抗议。“尼加拉瓜事件”即是一例。在环境影响评价议题的平行谈判中，由于人力资源的不足，某日下午的谈判出现没有同声传译的情形，尼加拉瓜代表就此提出异议，但协调员竟宣布中止谈判，等到下午6时同声传译下班的时间来临后再继续没有同传的谈判。在协商未果的情形下，尼加拉瓜代表愤而离席。在8月26日举行的BBNJ第五次政府间谈判的闭幕式上，包括中国和拉丁美洲国家在内的多国代表团就本次谈判的工作方式问题进行发言，对这种工作方式下匆匆推出的案文草案的代表性提出质疑，并要求在下次谈判中改进这种工作方式。

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第四，一些西方国家在谈判初期布设的“陷阱”逐渐“图穷匕见”,露出真实意图，受到相关国家的质疑。同时，以欧盟为代表的西方谈判方在立场和理据论述上出现前后不一的情形，其秉承的道义制高点受到发展中国家广泛质疑。例如，由新西兰就未来协定缔约方会议可采取临时或紧急措施所提议设立的条款，在BBNJ第五次政府间谈判前被置于案文草案第六部分“体制安排”第48条，却在本次会议上经英国提议被移至BBNJ案文草案第三部分“包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施”第20条之前，这一提议得到欧盟等代表团支持，但受到俄罗斯和中国等代表团的质疑。这是因为，该条款原本设计的紧急措施是为了应对气候变化或海底火山喷发等问题，其设计意图亦涉及海洋遗传资源相关措施而非仅限于划区管理工具。但新西兰和英国等国并没有对该改动提供有说服力的解释，也没有解释为何缔约方会议可采取的紧急措施不能适用于海洋遗传资源等事项。众所周知，包括海洋保护区在内的划区管理工具议题是欧盟为代表的西方国家在BBNJ谈判中的核心利益，该条款的动议难免会让一些国家认为这是这些国家在谈判初期即精心布局的陷阱。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]此外，欧盟在谈判中一方面积极主张在全球推广公海保护区，以保护海洋环境，另一方面却在环境影响评价事项上强调国家主导，反对BBNJ国际协定为全球设定最低环评标准。同时，包括欧盟在内，西方国家在声称要积极维护发展中国家利益，却拒绝对发展中国家承担货币化惠益分享义务或提供实质性能力建设援助及海洋技术转让。欧盟等在上述问题持有的不一致立场，使得其秉承的道义制高点受到发展中国家的广泛质疑。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第五，中国作为负责任的海上活动大国，在本次谈判中秉承人类命运共同体理念，继续为谈判的推进发挥重大作用。中国代表团继续坚持各大谈判议题应平衡推进，坚持维护发展中国家的合法权益，反对仓促设立起草委员会。中国代表团就海洋遗传资源惠益分享、划区管理工具、能力建设和海洋技术转让等议题继续递交提案并陈述相关理据，得到了参会各方的支持和认同，并对部分议题的推进作出了重大贡献。

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文章来源：节选自《一步之遥：国家管辖外区域海洋生物多样性谈判分歧与前景展望》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2023年第1期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：施余兵，厦门大学法学院教授，厦门大学南海研究院副院长