刘大海：拓展大西洋战略空间的意义、目标与路径

引言

当前，全球治理体系正处于改革和调整的关键时期，深度参与海洋治理，加快中国走向深海、远海的步伐，获得更多制度性权利，是维护中国海外合法利益、推动构建人类命运共同体的必然要求，也是加快建设中国特色海洋强国的必由之路。虽然中国目前没有获取全球性海洋霸权的野心，大西洋也并非我国海洋建设的核心区域，然而其重要的历史地位与现实意义决定了大西洋在我国海洋强国建设的总体布局中仍应占有较为重要的一席之地，其对中国的战略意义也已逐渐凸显。

纵观历史，公元15—17世纪“地理大发现”带动了大航海时代的开辟，西方经济的中心由原来的地中海区域转移到大西洋沿岸，从此奠定大西洋在世界格局中的重要战略地位。直布罗陀海峡、英吉利海峡等世界级战略海峡的存在，使得大西洋具有独特的地理优势，成为西方大国持续数百年的海权角逐之地。另外，其通往印度洋、太平洋的咽喉要道曼德海峡、苏伊士运河、巴拿马运河、德雷克海峡也具有突出的战略意义。在大西洋海上贸易大发展的年代，谁能够控制关键战略通道，谁就能获得贸易优先权，从而控制海上贸易，并在必要时能封锁敌国的海上力量。例如，正是由于直布罗陀海峡在地理位置上的不可替代性，英国与西班牙在直布罗陀地区的争议一直持续至今。欧洲在16—19世纪的崛起，很大程度上归因于其大西洋周边国家的崛起。可以说，大西洋海上主导权的起与落，反映了西方海权大国的兴衰史。

环顾当今，大西洋两岸分布着当今世界主要发达国家和多个发展中大国，欧、美传统发达国家大部分集聚在大西洋沿岸区域。大西洋是欧洲和美国之间的主要连接通道，曾拥有世界75%的重要港口，其中波士顿、纽约、鹿特丹等世界知名港口货物周转量与吞吐量达全世界的60%左右。在美国公开宣称的全球16条海上要道中，与大西洋直接相关的共有7条，包括直布罗陀海峡、巴拿马运河、好望角航线等。欧盟、俄罗斯等对大西洋战略意义的重视从未降低。在资源方面，美国、德国、法国、英国、巴西等国家已对大西洋开展了矿产资源调查，其大陆架沉积岩中有重要的石油和天然气沉积物，尤以加勒比海、墨西哥湾和北海为最。例如，欧盟委员会在2011年提出要构建其大西洋海洋战略，并且在2013年5月就通过了《大西洋行动计划》（Action Plan for a Maritime Strategy in the Atlantic area），对欧盟在大西洋的资源开发、科研、环保等活动进行规划。

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当前，国际社会以保护生物多样性的名义开始加强对大西洋海域国家管辖范围以外区域（Areas beyond National Jurisdiction，ABNJ）的管控，其实质是拓展大西洋公共海域深海生物和非生物资源的“蓝色经济空间”。根据我国在大西洋发现的优质硫化物推测，大西洋部分矿区储量极有可能达到世界前三的水平。在这些背景下，有必要重新认识大西洋的战略地位，明确我国大西洋战略的目标定位，探索拓展大西洋战略空间的实践路径和政策建议，以为我国的大西洋战略做好评估与规划。

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一、大西洋对我国的战略意义

《海权论》的作者阿尔弗雷德·马汉在他的书中高度肯定了大西洋的重要作用，认为其是美国称霸世界的条件之一。他在对外海权扩张纲领中确定了“建立两洋海军，夺取制海权，开辟国外市场列于首位”的原则。大国的对外战略需要全局观念，战略的本质在于如何分配力量。尽管大西洋与我国相距较远，且中国并无全球霸权的野心，但是从海洋战略的整体性和海上利益拓展的长远性来看，大西洋对于中国未来的海洋战略具有重要意义。

对我国拓展深海全球公域具有巨大潜力

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大西洋对我国拓展深海全球公域潜力巨大，是未来重要的资源保障和战略空间。全球公域是近年来国际关系讨论中经常提到的一个概念，指国家主权管辖之外为全人类利益所系的公共空间。公海是全球公域的重要组成部分。近年来，美国积极开展以“全球公域”为核心的战略部署，我国应在充分认识公域重要性的基础上，进行战略规划。深海蕴藏着丰富的自然资源，其中深海矿产（多金属结核、富钴结壳、热液硫化物等）尤其为各国所重视。地缘政治与资源政治的统一，是现代地缘政治学说的本质特征。目前北大西洋已发现热液活动及其矿点39个，南大西洋有3个热液点，具有极其丰富的热液硫化物资源潜力，是美国、英国、法国等国重点关注的探矿区，俄罗斯、法国和波兰已在大西洋海域获得多金属硫化物矿区勘探合同，合同区面积共计30000k㎡。巴西在大西洋取得了3000k㎡富钴结壳矿区的专属勘探权。此外，还探明大西洋海底沉积物中存在深海稀土沉积，海底探矿实践和科考结果表明，大西洋具有极其丰富的矿产资源潜力。除矿产、生物和能源等资源，大西洋深海区域作为战略新疆域同时为海底储藏、海底光缆建设等活动提供空间。随着我国综合国力的发展和国家实力的提升，大西洋丰富的资源是我国面向深海发展所须重视的重要区域。

对我国未来外交与海上战略具有重要影响

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大西洋对我国未来外交与海上战略具有重要影响，是应对他国在“印太”地区围堵的战略选择。2017年12月，美国公布的新版国家安全战略将中国列为对其安全最主要的挑战，大幅渲染中国在印度洋和太平洋区域带来的威胁。借此，美国不断推动其“印太战略”的形成，并联合日本、澳大利亚和印度等国家，采取综合手段进一步遏制中国的发展。例如，美国近年来愈加频繁派军舰到南海执行所谓“航行自由行动”，企图维护美国的海上霸权利益。面对各大国在太平洋、印度洋海上竞争加剧的局面，中国经略大西洋已具有全局性的战略意义。大西洋作为欧、美国家的传统优势战略腹地，具有不可替代的重要意义。面对美国加紧对我国海洋空间战略进行挤压和围堵的现状，大西洋将成为我国发展深海、远海力量新的战略纵深空间，有助于跳出美国在印太地区包围圈、分散域外大国在我国周边海域注意力、打破对中国遏制封堵局面。

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对我国未来国际贸易的长远布局意义深远

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大西洋对我国未来国际贸易的长远布局必不可缺，对中国经济长期健康发展意义重大。大西洋是我国海外经贸投资利益延伸的重要区域，对未来中国经济进一步对外开放，引领新一轮全球化发展有显著意义。2018年3月，美国总统特朗普宣布将对包括中国在内的多个国家和地区的进口商品增收关税，引发各国的普遍反对与担忧。欧盟虽一直倡导自由经济，但是近两年英国、德国及法国等欧盟大国也开始声称要对来自中国的投资设立专门的审查与监督机制。在此背景下，中国与大西洋沿岸地区与国家的经济合作的稳定发展成为我国面临的重要课题。当前，在中美贸易摩擦不确定性升级的情况下，中欧自贸区的前景与意义更加凸显。北大西洋沿岸国家是我国最重要的海外贸易伙伴，稳定的国际贸易与投资合作对中国经济的长期健康发展意义重大。南大西洋沿岸的拉美地区和非洲国家经济发展潜力巨大，与中国的经贸、基础设施建设等合作项目也在不断增长，中拉、中非之间的经济互补优势还有巨大的发展空间。

是我国加强维护国际海洋秩序与海上安全的重要方向

大西洋是我国构建全球海洋战略必不可缺的一环，是我国加强维护国际海洋秩序与海上安全的重要方向。经略大西洋是我国未来海洋战略从区域化走向全球化的可能方向之一。中国作为一个传统的陆权国家，对深海大洋的系统经略历时尚短。随着中国综合国力的进一步提升、海上力量的不断增强以及海外利益在全球范围内的不断扩展，中国必将更加全面地参与全球海洋事务，并且广泛参与国际海洋秩序的建设及海上安全的维护，制定将四大洋综合考虑在内的全球化海洋战略是发展的题中之意。未来，在大西洋逐步彰显存在并适时发挥作用是中国全球海洋战略中不可或缺的一环，是提升中国全球海上力量投送能力和中国海外利益保护能力的必要之举。

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二、战略目标分析

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立足太平洋，发展印度洋，探索北冰洋，展望大西洋，形成全球海洋战略是对中国传统海洋战略的继承与延伸，是把握当今国际发展趋势、满足国内战略需求的必然结果。考虑到大西洋对中国的战略意义和当前国际发展形势，中国在拓展大西洋战略空间时应根据中国实际利益需求，有的放矢，有步骤地推进大西洋战略目标的实现。

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经济贸易方面，努力维持与北大西洋沿岸欧、美国家的经贸关系稳定并深化合作，探索与南大西洋拉美及西非国家的合作往来。特朗普政府回归贸易保护主义，宣布对华进口商品征收关税，标志着美国在经济领域内进一步由自由主义向贸易保护主义倒退。面对欧、美对中国在贸易与投资领域内的不公正待遇，中国在做出合理回应的同时，也要促使其回到对话与合作的轨道上。与此同时南大西洋沿岸的拉美、非洲国家经济发展潜力巨大，与中国存在广阔的合作空间。应在规避风险的同时，进一步加强与这些国家的经贸合作。

海上安全方面，稳步审慎提升大西洋的海上力量存在，维护海外中国公民人身及财产安全，增强中国海军的远洋投送能力和保障能力，提升中国在公海秩序维护上的参与程度。随着中国国家利益在海外的不断拓展，能够在必要时投送力量保护海外国民与财产安全，成为当前中国在大西洋的现实需求。中国海军在远洋的适度存在，是及时保障我国海外利益的必要手段。随着中国国力的持续提高和远洋海上力量的不断发展，中国在大西洋的远洋力量应有所侧重，以海上军演等国际合作为途径，更多参与大西洋的公海安全维护。

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外交合作方面，在努力维持对美外交关系总体和平稳定的同时，进一步深化与西欧大西洋沿岸国家的政治互信，并继续拓展与拉美和非洲传统友好伙伴的外交往来，建立深层友好合作关系，将为我国未来在大西洋及周边国家的存在提供良好的政治与外交保障。依托《中欧合作2020战略规划》、“中非合作论坛”、“中拉合作论坛”等规划与合作机制，进一步推进中国与大西洋沿岸国家和地区合作的系统化、体系化，为加强友好合作、促进共同发展提供更扎实的制度保障。

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科研调查方面，提升对大西洋海域环境与资源的认知和感知能力，在大西洋地区拥有一定国际海底矿区开发能力，逐步增强中国在大西洋海域资源开发与生态保护方面的影响力。认知大西洋是中国进入该区域的基础前提，需要继续提升在大西洋海域的海洋开发、科研等领域的勘探、调查能力，加大在该地区的科考力度。积极参与国际海底矿产资源综合调查，加快推进大洋矿产资源勘查开发进程。在我国已探明的深海矿区基础上，加强对环境调查的投入，充分掌握矿区及周围海洋空间环境和生物多样性情况。密切关注大西洋海洋空间规划、资源管理等方面的立法与政策发展动向，增强对大西洋治理体系的了解与参与。

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三、战略实施路径

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战略实施是战略管理过程中非常重要的过程，指的是将战略制定阶段所确定的意图性战略转化为具体行动的过程，从而确保战略目标的实现。战略的实施往往需要战略实施主体根据具体情况进行全面协调与规划，并逐步探索达成战略目标的具体手段。基于以上分析以及前期研究基础，我国的大西洋战略实施路径主要有如下几个方面。

巩固已有基础

近年来，随着国力的增强，我国在大西洋的活动不断增加，已经覆盖了外交、经济、安全、科考等多个领域。在外交方面，我国与更多大西洋国家的合作实现了新的突破，双边合作进展迅速。与英国的全球全面战略伙伴关系的建立，与委内瑞拉、巴西等国全面战略伙伴关系的构建，进一步完善了中国在大西洋地区的伙伴关系网络。值得注意的是，中国与大西洋岛屿国家的政府间合作不断实现新的突破：2017年年底，加勒比海岛国格林纳达请求中国政府帮助其规划国家经济发展；2018年1月，中国与大西洋岛国佛得角签署了援助佛得角圣文森特岛海洋经济特区规划项目立项换文。这些新增合作为中国与大西洋国家的海上联系注入了新的动力。

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在经济方面，我国与大西洋沿岸国家的经贸合作与项目合作持续发展。尽管存在一定的分歧与纠纷，中国与美国及欧盟大国之间的海外贸易仍占据我国对外贸易的关键位置。在北欧地区，我国也在积极与冰岛、丹麦等国家强化经贸关系，并投资发展格陵兰的开矿能力。此外，中国还承担了部分国家的基础设施建设工程。例如，2015年年底，中国企业承建的喀麦隆-巴西跨大西洋海底电缆系统项目正式签约，成为我国在大西洋海域开展的重要工程之一；2018年4月，中企纳米比亚公路承建项目建成通车，纳米比亚总统根哥布出席仪式。

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在安全方面，借助演习与海军外交等活动，我国海上军事力量近年来在大西洋的存在显著提升。2015年5月，中俄两国在地中海进行了“海上联合-2015”联合军事演习；2015年11月，中国海军舰艇首次访问美国东海岸，并与美军在大西洋海域进行了联合军事演习。这两次海军演习相继创下了中国海军距离本土最远演习的纪录，并且相关演习目前仍在有规律开展。正如中国驻美国大使崔天凯指出，中国海军有能力在维护世界和平、提供公共产品上发挥更大的作用。此外，自2008年中国派遣军舰赴西印度洋亚丁湾海域执行反海盗护航任务以来，中国海军在大西洋海域开展了多项非战争军事行动，例如在利比亚的撤侨行动，以及海军军舰对英国、法国、丹麦等多个国家的访问。

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在科考方面，我国对大西洋的海洋科考区域已由大西洋南部向北部扩展，并取得了重要成果。自2000年以来，我国已先后在南大西洋开展了多次大洋航次深海资源调查，2012年，中国第五次北极科学考察队在北大西洋冰岛附近海域开展以海洋地质学为主的海洋调查，这是我国极地科考史以及海洋调查史上首次在北大西洋开展科学调查，2017年12月，中国首次环球海洋综合科考暨中国大洋46航次大西洋航段科考任务完成，“向阳红01”船在南大西洋开展了包括海洋地质、海洋生态、大洋环流、海洋气候、海水化学及大洋微塑料等综合性调查研究，增强了对该海域的认知和了解。上述资源勘探与海洋科学综合调查，对国际海洋资源保护与开发具有重要价值，有利于提升我国对大西洋海域环境的认知，是推进我国大西洋海洋战略的重要手段。

尽管我国开展了诸多探索与尝试，但目前我国在大西洋的综合实力和力量存在与欧、美发达国家相比仍差距巨大。展望未来，中国应在进行太平洋、印度洋战略部署的同时，从宏观视角考量世界各大洋的战略价值和战略部署，并采取适当的时机将大西洋纳入海洋战略范围内，这是长远阶段建设海洋强国的必然需求。

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拓展战略空间

为实现新的战略需求，我国应从经贸、科考、海底矿区、安全、国际公约谈判等领域，全方位拓展大西洋战略空间，并为实现该目标，选择正确而高效的路径。结合我国在大西洋的战略目标和我国当前的发展阶段，本研究就“拓展大西洋战略空间”提出如下建议。

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（1）借助21世纪海上丝绸之路发展契机，沿丝绸之路继续向西拓展，深化与大西洋国家的海洋经济与贸易合作，积极发展海洋合作伙伴关系。市场和贸易的发展是推动国家发展和国力提高的重要因素，也是海洋强国建设的支撑。美国、欧盟与中国分别是世界前三大经济体，并且欧、美与中国都有着巨额的双边贸易，货物也主要借助海洋进行运输，努力保持对外贸易稳定发展对各国都极为重要。我国在缓解中美贸易争端，确保中美贸易稳定发展的同时，应进一步深化中国与欧洲各国的经贸与投资合作，拓展中欧经贸合作空间，通过互利合作，携手应对国际挑战。与此同时，中国应加强与拉丁美洲东海岸国家和非洲西海岸国家之间的贸易往来，在增强能源领域合作的同时，发挥我国在基础设施建设和项目投资领域内的优势，借力沿岸国家发展关系为将来经营大西洋做好准备。通过经贸合作，中国不仅可以提升与大西洋沿岸国家的经济合作水平，还将为民众带来切实的利益。

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（2）推进大西洋海洋科考，增强海洋勘探认知能力，提升中国对大西洋环境保护与开发的贡献。尽管我国的大西洋战略布局重点是维护合法海洋权益、寻求和平发展，但由于途经西方传统大国力量聚集地，易引起相关国家对我战略意图的揣度。科考是目前我们增进对大西洋了解的有效方式之一，作为带有公益性质的海洋探索，既能促进中国与大西洋沿岸国家围绕海洋科技创新深化国际合作，又进一步增加了探索开发大西洋海底资源的可能。中国目前在海洋科考领域已经积累了较强的实力与经验，未来在大西洋海域内有着广阔的发展空间。除了展开独立科考，中国可提出区域海洋研究大计划，加强与欧盟和拉美、非洲国家在大西洋的科学考察及海洋环境保护上的合作。与此同时，海洋技术也是未来国际合作的重点领域，拉美和非洲国家对中国技术有着旺盛的需求，随着我国在深海石油开发、矿产勘探以及深海装备等领域的不断突破，这些国家与中国存在巨大的海洋技术合作潜力。强化海洋科考合作，既有利于拓展中国的国家利益，也是中国承担国际责任、积极参与全球海洋治理的表现。

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（3）加快大西洋国际海底矿区的申请步伐，拓展大西洋深海战略空间。大西洋海域本身蕴藏着丰富的自然资源，我国可以凭借申请南大西洋深海矿区为契机，以资源勘探为先锋，发挥我国与南大西洋沿岸国家友好关系优势，布局南大西洋区域，以拓展深海战略空间。此前，我国已在东太平洋CC区、西南印度洋中脊、西北太平洋海山获批了4个国际海底勘探矿区，为区域海洋战略空间拓展打下良好的基础。但截至目前，我国在大西洋尚未申请深海矿产勘探区，因此，应加快南大西洋金属硫化物矿区的申请步伐，为我国大西洋战略的实施提供战略空间储备。矿区获批后，为我国在周边海域精细化调查和研究提供便利，并为矿产资源开采提供科学数据。同时，我国应与南大西洋沿岸国家开展合作，修建资源开发合作基地、港口型综合保障基地等，拓展我国在大西洋的战略空间。

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（4）中国可以借助海军演习和公海巡航等非战争军事行动，适度加强在大西洋海上力量的存在，增强中国海军在远海遂行多样化任务的能力。中国海军可适时加强与大西洋沿岸国家之间的交流与合作，参加相关联合军事演习，这不仅有利于增强海军执行远海任务的能力，也有利于大西洋海域的公海安全维护。中国也可以在应对非传统安全威胁等方面加强同欧、美国家的双边、多边海上安全合作，就保证运输通道安全推动建立国际合作机制。此外，打击海盗、开展救援行动等既能增强中国在大西洋的海上护卫力量存在，又可以提升中国的国际形象。值得注意的是，在进行相关部署时，中国应注意适当性和适度性，更多参与多边联合行动，增强中国在全球海洋事务上的影响力。在大西洋进行低频率且机制化的和平军事活动与海军外交，是现阶段中国海军加强在大西洋存在的妥善举措。

（5）积极参与国家管辖范围以外海洋生物多样性保护公约的谈判，提升海洋治理制度性话语权。国际关系现实主义学派代表人物摩根索在谈及国际法的产生时表示，共同利益是一种客观需要，是国际法的生命线，应在力所能及的范围内提供大西洋海上公共产品。基于共同利益，国家管辖范围外的生物多样性问题规范已在形成过程之中。联合国大会于2015年将针对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题制定一部具有法律拘束力的国际法律文件（简称“BBNJ协定”）。经过两年的筹备，联合国大会于2017年12月通过决议，决定于2018年9月正式启动BBNJ协定的政府间谈判。这将是国际社会在《联合国海洋法公约》及其执行协定生效以来最重大的海洋立法活动，也将是我国深度参与全球海洋治理的重要切入点和抓手。所以，该协定将成为我国大西洋战略的法律边界，我国应积极应对，打好这场立法攻坚战，为大西洋战略的实施营造有利的法律环境。

结语

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在“海洋强国”建设的背景下，加快中国走向深海、远海的步伐，拓展大西洋战略空间，成为我国海洋战略发展的现实需求。凡事预则立，不预则废，相较于对太平洋和印度洋战略重心的强调以及对北冰洋重视程度的提升，我国一直对大西洋的重视不够充分，这成为我国全球化海洋战略上薄弱的一环，也与大西洋在全球的重要战略地位并不相符。强化我国在大西洋的已有实践基础，审慎拓展我国在大西洋的战略空间，将成为构建中国未来大西洋战略的有效途径。中国的大西洋战略，将成为发展中国海洋“外线战略”、打破美国海上封锁、保障中国海外利益的现实举措，也是未来加强中国与其他国家的贸易往来，深化中国对全球治理的参与和贡献的重要手段。

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文章来源：海洋开发与管理 2018年 第7期

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作者：刘大海  副研究员,博士,研究方向为海洋政策与海洋战略