丁金光 张超：“一带一路” 建设与国际气候治理

2018年入夏以来，全球气候异常现象非常突出，令人担忧。北半球多地受到极端高温天气的持续影响，打破了多国的最高气温纪录，其中北极圈内温度甚至一度达到30℃以上。持续的高温干旱，不仅使得森林火灾频发，也严重危害了居民的身体健康。在东南亚和南亚等地区，持续的强降雨造成严重的洪涝和地质灾害，仅在印度就有700多人在洪水和强降雨中遇难。日益加剧的自然灾害，再次为人类敲响了气候变化的警钟，凸显全球进一步合作推进气候变化治理的重要性。中国作为全球气候治理中的重要角色，日益锐力推进国内清洁能源产业转型，也通过引领全球气候变化谈判和积极帮助其他发展中国家，为全球气候治理做出了重要贡献。2013年，中国领导人在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时，先后提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议(即“一带一路”倡议)。“一带一路”倡议是当前中国最宏大的国际合作倡议，涵盖了亚、欧、非大陆的60多个国家，涉及60%的世界总人口和30%的世界经济总量。气候变化始终是“一带一路”倡议建设中的重点议题之一。2015年3月，中国国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)、外交部和商务部共同发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，成为中国推动“一带一路”倡议实施的指导性文件。该文件明确要求，“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响”，同时“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”。2017年，彼时的环境保护部先后发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》国家发改委和能源局发布《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》，均凸显气候变化议题在“一带一路”倡议和建设中的重要地位。“一带一路”沿线国家是气候变化影响的重灾区，也是温室气体的重要排放区和气候变化谈判中的重要力量。“一带一路”倡议及建设为沿线国家应对气候变化挑战带来新的契机，也有效提升中国在气候变化治理中的话语权，为应对气候变化的南南合作树立典范，进而推动全球气候治理的发展。

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“一带一路”建设横贯亚欧大陆，并涉及部分非洲地区，覆盖了从热带到寒带的9000多万平方公里的陆地面积。其间地理条件复杂多样，既有大面积的森林、荒漠和草原，也有重要的农耕和城市带。“一带一路”沿线国家地质和气候条件各异，国民经济和社会发展状况也存在明显差异，它们在气候变化及其应对方面具有鲜明的特点。“一带一路”沿线国家受到气候变化的显著影响。气候变化是一个全球性问题，任何国家都未能免于其影响。发展中国家普遍缺乏适应气候变化所需的资金和技术，在面对气候变化问题时更加脆弱。“一带一路”沿线国家以发展中国家为主，沿线49个发展中国家的多数位于受气候变化影响最严重的地区。研究显示，世界上受气候变化影响最严重的10个国家中，有6个聚集在“一带一路”沿线，均处于东南亚和南亚地区。对这两个地区而言，气候变化带来海平面上升和极端天气增加等，还导致粮食减产以及公共健康状况恶化，进而加剧失业和贫困状况。同其他发展中国家一样，中国也是气候变化的主要受害国之一。中国科技部2015年发布的《第三次气候变化国家评估报告》显示，中国气候变暖速率高于全球平均值。中国气温增幅在过去的100年中为0．9～1．5℃，预计到本世纪末可达1．3～5．0℃。全球变暖已经严重破坏了中国的自然环境，导致中国冰川面积退缩约10．1%、冻土面积减少约18．6%。气候变暖对于青藏高原的影响尤为显著。研究表明，随着温室效应的加剧，近30年来青藏高原的冰川面积年均减少约131平方公里，总共缩小了18%左右。

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与此同时，“一带一路”沿线国家温室气体排放量大，且增长速度快。“一带一路”沿线聚集了世界十个最大温室气体排放者中的五个，分别为中国、欧盟、印度、俄罗斯和印度尼西亚。中国改革开放以来，随着经济的快速发展，温室气体排放迅速增加。2006年，中国超过美国成为全球温室气体的最大排放国。目前，中国的温室气体排放约占全球的近27%，排放总量超过排在第二和第三位的美国、欧盟之排放量总和。一份以“一带一路”沿线38个国家名义进行的测算显示，“一带一路”沿线国家至少排放了全球温室气体总量的55%。此外，“一带一路”沿线发展中国家经济发展普遍较快，但由于发展方式较为粗放，环境保护处于初级阶段，其温室气体排放将保持较快的增长势头，其中以印度的增长最为明显。据国际能源署预测，印度的碳排放将从2013年的19亿吨增加到2040年的50亿吨，成为这一阶段全球碳排放增长的最主要来源。

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此外，“一带一路”沿线国家在气候变化谈判中角色多样，在气候变化的应对中普遍比较积极。这些国家在气候变化谈判中的角色大致可以分为三组。第一组是以欧盟及其成员国为代表的发达经济体。欧盟被广泛视为全球气候治理的先行者和领导者。欧盟不仅为自己设定了雄心勃勃的减排目标,也积极推动各发达国家和新兴经济体承担更大的减排责任。第二组是以中国和印度为代表的新兴经济体。中印两国虽然已经在经济发展上取得了很大的成就，但仍然面临着减少贫困和发展经济的沉重压力。双方一方面积极采取措施控制温室气体排放，另一方面也共同努力推动发达国家采取更多减排措施，并向发展中国家提供更多资金和技术援助。第三组则囊括了“一带一路”沿线以缅甸、巴基斯坦和孟加拉国等为代表的中低收入发展中国家。这些发展中国家普遍受到气候变化的严重冲击，并缺乏足够的资金和技术应对气候变化，因此希望发达国家和新兴经济体国家采取更多减排行动，并为其提供更多援助。

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就应对气候变化的态度而言，“一带一路”沿线地区和国家中，欧盟及其成员国作为传统的全球应对气候变化的领头羊，确定了富有雄心的减排目标。根据现有规划，到2030年，欧盟温室气体排放量将在1990年基础上减少40%，并将可再生能源在能源消费总量中的比例提高至32%;到2050年，欧盟则致力于在1990年基础上减排80%至95%。作为新兴经济体和世界温室气体最大排放国的中国，也采取了积极应对措施。2014年，中国承诺，到2030年左右，将二氧化碳排放达到峰值且努力早日达峰，并计划将非化石能源占一次能源消费的比重提高到20%左右。在2015年向联合国提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中，中国进一步承诺到2030年将单位GDP碳排放比2005年降低60%～65%。“一带一路”沿线的其他发展中国家也纷纷行动起来，多方应对气候变化。比如，印度设定了面向2030年的气候变化应对目标，包括将温室气体排放降低33%～35%，将非化石燃料发电比重提升到至少40%。此外，大多数“一带一路”沿线国家已经制定了发展清洁能源的目标和支持性政策，以支持本国的清洁发展转型，共同应对全球变暖。

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“一带一路”倡议的提出、相关建设的推进为中国与沿线国家合作治理气候变化问题提供了新的契机。目前，中国政府大力推进同沿线国家在气候变化领域的交流合作，中国企业也积极参与区域内清洁能源领域的投资和贸易，相关金融机构为区域内气候治理相关项目提供融资支持，民间力量也行动起来，在“一带一路”气候治理中扮演了重要角色。

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第一，中国积极有为，给“一带一路”沿线国家气候变化合作提供了动力。中国是气候变化国际合作的积极倡导者和实践者，并将“一带一路”建设作为进一步深化气候变化领域南南合作的重要契机。足够的资金支持是全世界特别是发展中国家应对气候变化成功与否的关键。由于发达国家迟迟没有完全兑现其资金援助承诺，发展中国家之间的气候融资(即“南南气候融资”)日益成为全球共同应对气候变化挑战的有效途径。双边倡议是实现南南气候融资的主要路径之一，而中国则是这一路径的最积极实践者。中国在应对气候变化领域的援助内容丰富、形式多样，包括物资供应、项目建设、技术合作以及人员培训等。近年来，中国气候援助力度显著加大。2012年，中国宣布安排2亿元人民币开展为期3年的国际合作，帮助小岛屿国家以及最不发达国家应对气候变化。2014年，中国决定从2015年起把每年的资金支持翻一番，并建立“气候变化南南合作基金”。2015年，中国宣布为该基金提供200亿元人民币(约合31亿美元)的支持。在2015年底的巴黎峰会开幕式上,中国领导人宣布中国将实施“十百千”项目，即在发展中国家建设10个低碳示范区、开展100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目。据统计，自2011年以来，中国用于支持气候变化南南合作的资金已达7亿多元人民币。

“一带一路”倡议提出以来，已经逐渐成为中国开展南南气候变化合作的一个新的重要机制。在“一带一路”倡议的引领下，中国政府部门和相关机构举办了许多培训班。比如，2017年4月,国家发改委主办“一带一路”国家应对气候变化培训班,吸引了来自阿联酋、埃塞俄比亚、巴基斯坦、斯里兰卡、菲律宾等18个国家气候变化领域的30位官员和专家参加。2018年5月,中国科学院主办“一带一路”气候环境变化培训班,吸引了来自塔吉克斯坦、巴基斯坦、乌兹别克斯坦、泰国、印度等“一带一路”沿线国家的19名青年科研人员、博士生和硕士生参加。这些活动的举办加深了中国与“一带一路”沿线国家之间在气候变化领域的政策沟通，有效传播了中国的气候变化治理理念，也有助于提升有关发展中国家决策者、专家学者和青年人才应对气候变化问题的能力。

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第二，清洁能源投资和贸易为“一带一路”沿线国家气候变化合作奠定了坚实基础。中国将清洁能源产业发展作为经济可持续增长的重要保证，也视之为控制温室气体排放的主要措施之一。2016年，中国在清洁能源方面的投资虽然下滑，但仍以783亿美元的投资额(占全球总投资额的32%)高居世界首位。在中国政府的大力支持下，中国的清洁能源产业短时间内经历了爆发式增长，几乎从一无所有发展到全球之首。例如，中国的太阳能发电装机容量经过近十几年的发展，就从2005年的14万千瓦增长到2016年的7780万千瓦。中国原计划将太阳能发电装机容量到2020年底提高到1．1亿千瓦，但提前在2017年就已达成。另外，中国在水电装机容量和风电装机容量等领域同样领跑全球。

近些年来，中国的清洁能源企业逐渐走出国门，在海外投资建设了一大批项目。中国的海外清洁能源投资保持了快速的增长。2016年，中国清洁能源企业在海外投资了11个10亿美元以上的项目，总投资额达到了320亿美元，比2015年增长了60%。而2015和2016年，中国在“一带一路”沿线国家共计投资了7个可再生能源项目，总金额达118亿美元(见表1)。与此同时，“一带一路”国家日益为中国清洁能源产品出口的重要目的地。以光伏产业为例，2016年，中国对印度光伏组件出口达到了24．59亿美元，较2015年同比增长78．68%。印度也一跃成为中国光伏组件出口仅次于日本的第二大市场。考虑到“一带一路”沿线国家对清洁能源的巨大需求，中国与这些国家的清洁能源贸易预计将持续增长。中国企业在“一带一路”沿线国家的清洁能源投资和贸易为缓解当地电力缺口、推动当地经济低碳转型、控制温室气体排放做出了重要贡献。比如，2015年开工建设的巴基斯坦旁遮普省900兆瓦光伏地面电站项目，可以极大缓解旁遮普省及周边地区的用电紧缺局面，也直接为当地创造3300多个就业岗位。该项目还创造了良好的环境效益，预计每年可节约化石能源消费约39．4万吨标准煤，减少二氧化碳排放82．6万吨。

第三，亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)等金融机构为“一带一路”沿线国家应对气候变化提供了强大的资金支持。南方国家主导的新兴国际组织和机构(比如亚投行)是实现南南气候融资的一个重要途径。就“一带一路”倡议而言，沿线国家的基础设施建设存在着巨大的资金需求。根据亚洲开发银行的预测，亚太地区基础设施建设需求到2030年将达到26万亿美元，即每年1．7万亿美元。目前，为“一带一路”建设提供资金支持者，除了以世界银行为代表的全球多边开发性金融机构以及中国和沿线各国的政策性、商业性银行外，主要就是中国专门设立的亚投行和丝路基金两大区域性多边金融机构。2015年，中国、巴西、俄罗斯、印度、南非共同发起设立的新开发银行也在“一带一路”项目融资中扮演着重要角色。这些金融机构在为“一带一路”项目提供融资服务时，普遍将气候变化列为重点考虑因素之一。例如，2015年底正式成立的亚投行将“绿色”作为其核心理念之一，致力于通过资助基础设施建设项目，推动发展中国家的经济和社会发展。2017年6月，亚投行发布能源投资战略(Energy Sector Strategy:Sustainable Energy for Asia)，强调将推动各国向低碳经济转型，并协助各国落实《巴黎协定》的承诺。亚投行运行两年多以来已批准28个项目，其中就有7个项目与清洁能源密切相关。这些项目涉及水电、太阳能发电和电网改造等多个领域，亚投行为其提供的贷款和融资总额超过10亿美元。

在官方之外，智库、高校、行业协会和媒体等民间力量也积极参与了“一带一路”建设中的气候治理及其国际合作。这些力量为“一带一路”建设中的气候治理提供了新视角和新平台，从侧面推动了沿线国家和民众在气候变化议题上的政策沟通、民心相通。2016年9月，能源基金会、世界自然基金会、全球环境研究所等八家国内外机构发起创立了“中国绿色领导力:‘一带一路’绿色发展项目”。该项目关注“一带一路”建设过程中的环境保护、能源产业以及气候变化等问题。经过近两年的发展，该项目的合作伙伴已经扩展到17家机构。2017年11月在德国波恩举行的气候变化大会期间，上述项目下的机构联合举办了以“‘一带一路’绿色发展与气候治理”为主题的六场系列会议，有效传播了“一带一路”建设的绿色发展理念，有助于国际社会对于“一带一路”建设的理解和支持。

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作为世界上最大的温室气体排放国，中国在遏制气候变暖的过程中发挥着举足轻重的作用。“一带一路”建设将助益于中国和沿线发展中国家有效应对气候变化，也对国际气候治理进程具有深远的积极影响。

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第一，“一带一路”建设将会帮助沿线发展中国家提升适应气候变化的能力。“一带一路”建设通过中国对外投资合作和产能合作、推进相关国家的经济社会发展，关注的一个重点领域就是沿线国家的基础设施建设。“一带一路”沿线国家经济发展速度较快，但基础设施建设仍然较为落后，无法有效应对气候变化所带来的挑战。现有的国内外各种融资渠道无法满足这些国家基础设施建设的巨额资金需求。中国在“一带一路”沿线发展中国家的基础设施投资必须遵循市场规律、考虑商业因素，也会顺应时势、契合这些国家的实际需求，帮助它们更好地适应气候变化。目前，中国企业已经在沿线国家开展了包括道路、港口、桥梁和电站等在内的大量基础设施建设项目，而“一带一路”框架下的亚投行和丝路基金等金融机构可为域内基础设施建设项目提供资金支持。这些项目将帮助沿线发展中国家满足日益增长的电力需求，提升抵御干旱和洪涝等自然灾害的能力。

第二，“一带一路”建设将会帮助沿线发展中国家增强减缓气候变化的能力。面对全球气候变化的重大挑战，发展中国家因为实力较弱而承受了最为不利的后果，但也是温室气体排放增长的主要来源。现在，发展中国家越来越清醒地认识到了气候变化的危害，纷纷采取了有力行动，制定了控制温室气体排放的目标，大力推动经济的低碳发展。但是，它们普遍缺乏落实这些规划的资金和技术。中国的可再生能源产业经过十几年的发展，已经高度产业化和规模化。得益于此，中国太阳能面板等可再生能源材料的成本已经显著降低。中国在可再生能源产业发展上的经验相比于发达国家更加符合发展中国家的需求。通过支持“一带一路”沿线发展中国家的清洁能源产业发展，将有助于协助它们达成减排目标，推动低碳发展进程，从而实现为减缓气候变化做出贡献。

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第三，“一带一路”建设将有助于深化中国同“一带一路”沿线国家在气候变化治理中的合作。“一带一路”沿线有欧盟这样的老牌气候变化领导者，也有印度这样的新兴经济体，更有作为“七十七国集团”成员的数十个发展中国家。近十几年来，中国在国际气候变化谈判中的地位显著提升。特别是2017年6月美国宣布退出《巴黎协定》之后，中国表态称:将坚定履行承诺，继续践行《巴黎协定》,推动全球气候治理进程。这显示了中国在全球气候治理中的“压舱石”角色，无疑有助于提升中国在全球气候治理中的话语权。“一带一路”建设更是加强了中国与沿线国家在气候治理中的合作，扩大了中国在气候变化议题上的影响力。这在美国宣布退出《巴黎协定》的背景下将会为推动全球减排进程和落实《巴黎协定》提供新的、强大的动力。与此同时，“一带一路”建设将会把气候变化南南合作提升到一个新的层次。南南合作目前已经成为中国外交的重要着力点，而气候变化正是其中最突出的议题之一。中国的努力作为会在一定程度上助推发达国家认真履行减排义务，也会为其他发展中国家之间的合作尤其是新兴经济体与其他发展中国家之间的合作树立榜样。而南南合作与“一带一路”建设的融合将会为气候变化南南合作提供新的广阔平台。

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迄今为止，中国与各相关国家在“一带一路”建设中已经开展了大量卓有成效的工作及合作，在清洁能源领域的投资和贸易、气候融资等方面取得了明显进展，并且切实促进了相互之间的政策沟通和民心相通。但是，“一带一路”建设对于全球气候治理的巨大效能和潜力发挥得还很不够，有待深入挖掘。面向未来，需要继续重视以下几个问题。

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一是做好顶层设计。中国作为“一带一路”倡议的发起者，在推动“一带一路”框架下的气候变化合作中起着至关重要的作用。长期规划和顶层设计可以为中国和沿线国家的气候变化合作提供时间表和路线图，从而坚定沿线国家参与“一带一路”建设的信心。到目前为止，尽管包括《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》等在内的多个文件中,明确肯定了气候变化议题的重要性，但中国尚未出台统筹性的“一带一路”气候变化合作规划。为了更好地开展“一带一路”框架下的气候变化合作，应当优先考虑出台类似的规划。

二是加强机制建设。政策沟通是建设“一带一路”建设的重要内容，而加强政策沟通的有效途径则在于“加强政府间合作，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制”。“一带一路”气候变化合作不能靠中国一头热,需要充分调动其他国家的积极性。“一带一路”框架内国家数量众多，这一方面为开展气候变化合作提供了广阔的平台，另一方面也为政策沟通带来了严峻的挑战。沿线国家虽然都加入了《巴黎协定》，并致力于推动气候治理进程，但由于具体的经济发展水平和面临的气候挑战不同，在产品需要、技术需求以及政策倾向上仍有差异。“一带一路”框架下存在着多个多边合作机制，比如亚欧会议、中国－东欧“16+1”、中国－东盟“10+1”以及中阿合作论坛等。而除此之外，中国也已经同欧盟和印度等域内经济体建立起了气候变化伙伴关系，并建立了定期磋商机制。今后应当充分利用现有机制框架，实现“一带一路”建设和气候治理的深度融合，同时努力探索搭建新的机制框架，为“一带一路”气候变化合作提供稳定的制度保障。

三是积极争取欧盟的合作。“一带一路”框架下的气候变化合作虽然应当由中国发挥主要作用，但不应当只有中国发挥作用。作为“一带一路”终点站和域内第二大温室气体排放者的欧盟应当成为中国重点争取合作的对象。近些年来，欧盟的温室气体排放虽然总体保持了减少势头，但仍然是世界第三大温室气体排放者。中国和欧盟在气候变化问题上虽有分歧，但共同利益大于分歧。欧盟一直以来对气候治理持积极态度，且同中国一样，致力于维护和落实《巴黎协定》取得的成果，推动全球气候治理进程在美国宣布退出《巴黎协定》后继续向前发展。双方早在2005年就已经建立了气候变化合作伙伴关系，为双方在气候治理上的合作奠定了良好的制度基础。欧盟的合作将有效改善中国目前单打独斗的局面，从“一带一路”的另一头为域内气候变化合作提供动力和支持。

四是气候变化南南合作可适度向“一带一路”国家倾斜。如前所述，中国已经为气候变化南南合作提供了大量的资金和技术支持，并拿出专项资金帮助小岛屿国家应对气候变化。而今后，类似的支持可更多地向“一带一路”沿线国家,特别是受气候变化影响最为显著的东南亚和南亚国家倾斜。目前，中国已承诺建立200亿元人民币的气候变化南南合作基金，而“十百千”项目也已经处于运行状态中。在未来项目的具体实施上则可以以“一带一路”沿线国家为重点,通过物资、技术和资金援助以及能力建设等途径，全面提升沿线国家应对气候变化的能力。

展望未来，气候变化议题在“一带一路”建设中具有非常重要的实践意义和广阔前景，中国与沿线国家通过加强清洁能源投资和贸易、气候融资等多种方式一定会助推这一合作进程。这不只是有益于中国与各有关国家的发展，还是南南合作及其他国际合作的亮点，对维护世界和平大局、促进世界共同发展无疑会产生重大的积极影响。

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文章来源：现代国际关系

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作者：丁金光，青岛大学政治与公共管理学院教授、博士，主要研究国际环境外交、中国外交; 张超，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员、博士，主要研究欧盟环境政治、中欧关系