王晨光：中国“北极伙伴关系”-现实考量与建设构想

内容提要：中国“北极伙伴关系”，即中国与相关国家专门针对北极事务建立伙伴关系，或把北极事务纳入既有的伙伴关系之中。这是基于中国参与北极事务的现状并结合中国外交中的伙伴关系战略而提出的构想，旨在促进中国与相关国家北极合作的制度化、常态化、长效化，更好地维护和实现中国的北极利益。中国“北极伙伴关系”需涉及共享科研成果、应对气候变化、负责任参与经济开发以及维护北极和平稳定等议题，对象应包括北极8国和以北极理事会正式观察员国为代表的其他域外国家。目前，中国“北极伙伴关系”的建设尚不乐观，应从域内、域外两个层面，根据双边关系的发展情况，有重点、有步骤地进行构建。

China’s Arctic partnership: practical consideration and strategic conception

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Wang Chenguang

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(China Institute of Boundary and Ocean Studies, Collaborative Innovation Center for Territorial Sovereignty and Maritime Rights, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Abstract: China’s Arctic partnership, means that China establish special partnerships on Arctic affairs with relevant states, or take the Arctic affairs into the existing partnerships. It is based on the status of China's participation in Arctic affairs and the partnership strategy of China’s diplomacy, in order to realize the institutionalized, normalized, long-term Arctic cooperation with relevant states and safeguard China’s Arctic interests. China’s Arctic partnership involves sharing scientific research, coping with climate change, developing resource responsibly and ensuring peace and stability, including Arctic states and observer states of Arctic Council. At present, the construction of Arctic partnership is not optimistic, China should strengthen construct step by step from two levels of Arctic states and no-Arctic states, and based on the  development of bilateral relations.

Keywords: China’s Arctic partnership; Arctic governance; China diplomacy; strategic conception

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近年来，随着中国参与北极事务的意愿逐渐提高、能力不断增强、贡献日益突出，国际社会对中国参与北极事务渐趋理解和欢迎。而作为战略新疆域和全球治理新议题，北极问题也引起了中国政府的高度关注：2015年7月，维护太空、深海、极地等新领域的安全被纳入《国家安全法》；2016年3月，《“十三五”规划纲要》指出要积极参与网络、深海、极地、空天等领域的国际规则制定；2016年9月，中国领导人在政治局第三十五次集体学习时强调要加大对网络、极地、深海、外空等新兴领域规则制定的参与等。国际环境的改善和国家战略的重视为中国参与北极事务提供了新的机遇，同时也提出了更高的要求。在此情形下，中国参与北极事务的焦点问题亟需从“为什么”过渡到“怎么办”，即从探讨中国参与的合法性、合理性，转向如何进一步增强在北极地区的有效存在、更好地维护和实现北极合法利益等。本文在对中国参与北极事务的现状进行评估后认为，加强双边关系特别是与北极国家的交流合作，应是今后一段时期中国的主攻点和突破点。而结合中国外交中的伙伴关系战略，针对北极事务构建“北极伙伴关系”，将不失为一项实践探索和机制创新。

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1中国参与北极事务的现状评估

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从历史角度看，中国对北极事务的参与可追溯到1925年。当时，北洋军阀的段祺瑞政府代表中国签署了《斯瓦尔巴德条约》，中国由此成为该条约最早的加入国之一，享有在斯瓦尔巴群岛及其附近海域进行科学研究、自由航行、和平开发等权利。但由于中国在当时及之后较长一段时期内政局动荡、经济社会发展滞后，直到改革开放特别是20世纪90年代才开始关注北极问题并筹划北极科考，所以从实质性参与的标准看，中国属于北极事务的“后来者”。[1]

随着全球治理的不断深化，北极治理机制也并非白纸一张，[2]关于北极气候变化、环境保护、航道利用、油气开发等各个领域的治理机制已初具规模并彼此交叉重叠，形成了“多维度北极治理机制群”（multidimensional Arctic governance complex）。[3]中国作为域外国家，除了组织开展北极科考外参与北极事务的主要途径即加入相关国际机制并在其中发挥作用。首先，就全球性机制而言，中国于1982年加入了被称为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》，依法享有在北极地区进行科学考察、海上航行、资源开发、环境保护等权利。作为联合国体系的支持者和建设者，中国还加入了《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等全球性环境公约，连续多年当选为国际海事组织（IMO）A类理事国、世界气象组织（WMO）执行理事会成员，积极参与政府间气候变化专门委员会（IPCC）、政府间海洋学委员会（IOC）的工作等，在北极相关事务上拥有一定的发言权和影响力。

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其次，就区域性机制而言，中国除了“重新发现”《斯瓦尔巴德条约》并据此于2004年在斯瓦尔巴德群岛的奥尔松镇建立了黄河科考站之外，还于2007年申请成为北极理事会（Arctic Council）的临时观察员，继而在2013年5月被接纳为正式观察员。北极理事会虽然一直因监督和执行能力不足、刻意回避一些重要的议题、对域外国家的参与设置障碍等而遭受诟病，[4]但其仍然是当前北极治理中最重要的区域性机制安排，实现身份“转正”对中国参与北极事务可谓意义重大。另外，中国还加入了国际北极科学委员会（IASC）、北冰洋科学委员会（AOSB）、北极圈论坛（Arctic Circle Forum）、北方论坛（Northern Forum）等机制，并于2013年12月在上海倡导成立了中国-北欧北极研究中心（CNARC），与北极事务的交集正不断扩大。

多边渠道是中国参与北极事务的基础，为中国提供了参与的依据和平台，使中国作为北极事务利益攸关方的身份得以确立。但需注意的是，随着北极局势的快速变化特别是北极“开发时代”的到来，现有国际机制所发挥的作用可能日趋有限：第一，这些机制本身存在着难以克服的问题，如权威性不足，“碎片化”严重，只涉及科技、气候、环境等“低政治”领域等,一定程度上已难以适应和满足当前北极治理的发展需要；第二，北极治理虽已“嵌入”到了全球治理的范围和进程之中，但在“无政府”状态下，国家依然是国际关系的最主要行为体并掌握着相关国际机制的主导权，中国加入北极理事会必须得到北极8国的一致同意就是例证；第三，北极地区“地中海”式的地理形态，决定了中国在北极地区的活动——无论是进行科学考察还是参与经济开发，大部分都要在北极国家的领土、专属经济区、大陆架等区域进行。由此可见，加强与北极8国的双边交流与合作，不仅是中国加入相关国际机制特别是区域性机制进而在北极治理中发挥作用的重要前提，而且是当前形势下中国增强在北极地区的有效存在、维护和实现北极利益的现实选择。

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当然，近年来中国也在双边框架内与相关国家积极寻求北极合作，并取得了一些成绩。例如：中美两国从2010年起每年都举行海洋法和极地事务对话，并自2011年起将其纳入到当年中美战略与经济对话的成果清单；2012年4月，中国领导人访问冰岛，两国签署了关于北极合作的政府间框架协议；2015年12月，《中俄总理第二十次定期会晤联合公报》明确提出要加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究等。但需注意的是，这些成绩很大程度上只是达成了初步的合作意向，还未进行有效落实；合作内容也多是就事论事，尚缺乏相应的整合与保障机制。由此可见，中国与北极国家的战略互信还有待加强，与其他重要域外国家的战略协调也有待加深，因而将中国外交中的伙伴关系战略运用于北极事务就显得颇具现实意义。

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2中国外交中的伙伴关系战略

伙伴关系，是国际行为体之间基于共同利益、通过共同行动、为实现共同目标而建立的一种独立自主的国际合作关系。[5]冷战后，在全球化、多极化的发展趋势下，许多国家都将建立伙伴关系作为重要的外交策略，但只有中国将其作为一项长期的战略予以推进，并成为新时期中国外交最鲜明的特色之一。[6]

20世纪90年代初，中国开始奉行被称为“多方位外交”的新外交方针,着力建设不针对第三方、强调双赢思维的战略伙伴关系。[7]（P15-16）自1993年和巴西建立战略伙伴关系以来，中国目前已同世界上79个国家以及欧盟、东盟、非盟、阿盟和拉共体5个地区一体化组织建立起了84对不同形式的伙伴关系。与西方大国倡导的联盟和伙伴关系相比，中国的伙伴关系以“和平共处五项原则”为基础，以平等性、和平性和包容性为特征，坚持在不结盟原则的前提下广交朋友。[8]实践证明，中国的伙伴关系战略既是对新中国独立自主的和平外交政策的继承和创新，又是对中国特色外交理论的丰富和落实；既为中国崛起创造了有利的国际环境，又在很大程度上促进了地区乃至全球的和平与发展。

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中国的伙伴关系战略是一项长期的建设过程和复杂的顶层设计，具体可从对象的选择、时机的把握和称谓的使用三个方面进行考察。首先，中国的伙伴关系战略强调平等、开放，但结伴对象也是有选择的。目前，中国构建的伙伴关系涵盖了周边绝大多数国家并遍及世界六大洲，其中既有俄罗斯、德国、法国、印度等大国，也有斐济、文莱、牙买加、特立尼达和多巴哥等小国，还有欧盟、东盟、非盟等地区一体化组织。但不管怎样，中国都强调以双边关系的历史和现实为基础，以实现真正的互利共赢为宗旨，结伴对象多具有一定的实力和影响力，即使是小国也是局势相对稳定、发展相对进步的国家。

其次，中国伙伴关系战略的提出和推进，往往十分注重对时机的认识和把握。20世纪90年代，和平与发展成为世界的主题，中国与各国的关系也进入到了一个面向21世纪的、长期稳定的、合作多于冲突的新阶段，[9]（P345）中国的伙伴关系战略正是在这样的历史背景下孕育并提出的。在20多年的外交实践中，中国政府始终坚持和推进伙伴关系战略，在不断扩大自己的“朋友圈”的同时，也注意适时升级已有的伙伴关系。迄今为止，中国对伙伴关系的升级已达40余次，基本都是以双边关系发展良好、成果显著的时期为基础，以两国国家元首或政府首脑的互访、会晤为契机。

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再次，中国伙伴关系的称谓包括全面战略合作伙伴、战略合作伙伴、全面战略伙伴、全面友好合作伙伴、全面合作伙伴等10余种，显示了不同的层次、内涵和亲疏关系。一般而言，“全面”指合作范围不仅包括政治、经济、军事等“高政治”领域，也包括文化、环保、社会等“低政治”领域；“战略”则意味着合作层次更高或着眼点更高，双方从整体上、全局上、核心利益和未来发展趋势上都具有一致性；“合作”强调政策相互协调、相互配合、相互支持，其中不加“战略”修饰的合作多指经济合作；“友好”则指政治关系良好，一般用于和小国的关系。[10]中国的伙伴关系可据此大致划分为三个层次：最高层次为全局性伙伴关系，只有作为“全面战略协作伙伴”的俄罗斯；第二层次为战略性伙伴关系，即其他带“战略”修饰的伙伴关系；第三层次为一般性伙伴关系，即不带“战略”修饰的伙伴关系。

当前，中国已基本建成了全方位、多层次、宽领域的伙伴关系网络，但也存在一些亟待完善之处。第一，如何厘清种种称谓。中国虽然试图通过不同的称谓来展现伙伴关系的层次性和多样性，但官方并未对这些称谓的具体内涵给予说明，一般人可能很难体会其中的差别。同时，称谓太多也使伙伴关系的建立、升级等标准相对模糊，在实际外交操作中不易把握和实施。第二，如何避免有名无实。构建伙伴关系的初衷在于增进交流与合作，但其毕竟不像联盟关系那样具有约束力，流于形式的不少，像越南、菲律宾等甚至还与中国存在领土争端。中国与伙伴之间存在战略竞争是无法回避的现实,但伙伴关系如果无法缓和对抗，必然影响其实际成效。第三，如何认识战略定位。伙伴关系虽然是中国外交战略的重要组成部分，但相较于近几年提出的“海洋强国”战略、“一带一路”倡议等，还缺乏战略高度上的认同，与其他战略的相互支撑也不够。在长期的外交实践中，伙伴关系更多被视为地区关系和全球关系的背景，建立伙伴关系也往往只是外交活动中的工具性因素。[5]

面对这些问题，中国的伙伴关系战略既需要在理论层面予以厘清和界定，更需要在实践层面进行落实和创新。2015年7月，中国领导人在出席金砖国家领导人第七次会晤时发表演讲，提出了加强“金砖国家伙伴关系”的四点倡议，即构建维护世界和平的伙伴关系、促进共同发展的伙伴关系、弘扬多元文明的伙伴关系和加强全球经济治理的伙伴关系。[11]2017年4月，国家海洋局局长王宏在联合国教科文组织政府间海洋学委员会西太平洋分委会第十届国际科学大会上阐述了构建“蓝色伙伴关系”的主张，并向各方发出了共建开放包容、具体务实、互利共赢的“蓝色伙伴关系”的倡议。[12]“金砖国家伙伴关系”和“蓝色伙伴关系”，是中国对伙伴关系战略的提升和着眼于新形势下的具体运用。而这种基于共同特征、围绕特定问题构建伙伴关系的做法，则为中国“北极伙伴关系”的构建提供了启发。

3中国“北极伙伴关系”的建设内容

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“北极伙伴关系”，即中国与相关国家专门就北极事务建立伙伴关系,或把北极事务纳入既有的伙伴关系之中。其宗旨在于为中国参与北极事务创造条件、优化环境、提供保障，实现中国与相关国家北极合作的制度化、常态化、长效化，推动各方在北极治理问题上的共参、共建、共享。从本质上看，“北极伙伴关系”是对中国伙伴关系战略的具体运用，也是中国参与北极事务的机制创新，因而其既要符合伙伴关系战略的结伴不结盟、不针对第三方、平等互利等要求,也要坚持在参与北极事务上“尊重、合作、共赢、可持续”的原则。同时，其建设内容也具有较强的针对性：在议题维度上应紧密围绕北极相关事务，在对象选择上应包括北极国家以及其他重要域外国家。

（一）中国“北极伙伴关系”的议题维度

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当前，面对北极地区的快速变化，各国共同关心的北极事务主要涉及科学研究、气候变化、经济开发和军事安全等四个方面，中国“北极伙伴关系”的建设也应从这些维度展开。

第一，构建共享北极科研成果的伙伴关系。科研、科考是人类认识北极进而开发北极的前提，也是各国参与北极事务最基本、最现实的路径。鉴于北极地区独特的自然环境和高难度的技术要求，北极科研、科考一直都是国际合作程度较高的活动。早在1882-1883年和1932-1933年，西方国家就分别开展了第一次、第二次国际极地年（IPY），1990年国际北极科学委员会的成立更是掀开了北极研究全球化的新篇章。[13]但是，随着科技因素在国家实力以及国际关系中的作用逐渐凸显,一些国家对最新信息、关键技术、前沿成果等的垄断和封锁日益增强，这极大地阻碍了国际北极研究整体水平的提升和人类进一步认识北极的进程。科学没有国界，相关国家应在确保国家机密和国家安全的前提下，在北极科学领域打破“零和”思维,实现科研、科考的共同参与和成果共享。

第二,构建共同应对北极气候变化的伙伴关系。无论是从影响范围还是影响程度看,气候变化都是人类有史以来面临的最严重的环境问题和挑战。[14]（P210）作为全球气候变化重要的“响应器”和“驱动器”之一，北极地区的气温近年来正以其他地区两倍的速度上升，这导致北极正经历着冰雪大面积消融、海水结构变异、海洋流动减弱等一系列变化。这些变化不仅影响着北极生态系统稳定、造成全球海平面上升等，也反作用于全球气候系统，进一步加剧气候变暖并引发了各种自然灾害。[15]对于这场迫在眉睫的全球性灾难，世界大部分国家都予以高度关注，并在联合国框架下围绕这一问题展开谈判。但由于一些发达国家未能忠实履行节能减排的承诺，广大发展中国家在环保和发展之间面临着巨大的压力，人类在应对北极气候变化、保护北极生态环境方面依然任重道远。

第三，构建负责任开发北极经济资源的伙伴关系。气候变化虽给北极生态环境造成了压力，但也极大地提升了这一地区的经济价值。在资源方面,北极地区蕴藏着丰富的油气资源，铁、锰、金、镍等矿产资源，森林、渔业资源以及独特的旅游资源等。气候变化和技术进步将使其开发难度和开发成本逐渐降低，从而成为各国觊觎的“资源宝库”。在航道方面，由于融冰期变长、冰层变薄，北极东北航道（Northeast Passage）和西北航道（Northwest Passage）的通航条件大为改善。与传统航线相比，这两条航道的航程更短、成本更低，有望成为海运新走廊甚至改变世界经贸格局。然而，“开发时代”的到来也使北极自然环境的脆弱性、敏感性更加凸显，北极原住民的传统生活习俗也面临着商业化的挑战。因此，各国必须遵循负责任、可持续的原则开发利用北极资源。

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第四，构建确保北极局势和平稳定的伙伴关系。冷战之后，北极地区虽由美苏两大军事集团的“对峙前沿”变成了“合作之地”，但随着近年来北极冰雪消融加速，其“得三洲两洋通衢地利之便，瞰制北半球主要国家”的战略价值得以进一步凸显。在此情形下，很多国家都加强了对北极地区的关注，并以2007年俄罗斯北冰洋“插旗事件”为导火索而纷纷采取行动,使“北极争夺战”不断升温。[16]乌克兰危机爆发后，美国等西方国家与俄罗斯陷入“新冷战”，北极也再次成为了美俄战略博弈的“新边疆”，双方在此的军事部署不断升级。如果各方继续强化在北极的军事存在，这一地区出现军事对峙乃至“擦枪走火”的可能性只会越来越大。[17]因此，各国必须珍视在北极事务上所取得的合作成果，加强沟通，保持克制，共同维护和平、安全、稳定的北极秩序。

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（二）中国“北极伙伴关系”的对象选择

中国“北极伙伴关系”的构建对象，是那些对北极事务拥有较大相关性和影响力的国家。其中，北极8国自然是重中之重，同时也不可忽视以北极理事会正式观察员国以及欧盟为代表的重要域外国家（国际组织）。

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第一，北极8国在北极地区有着最为直接的国家利益，在处理北极各项事务上具有当仁不让的主导权和影响力。近年来，随着中国参与北极事务的不断深入，无论是作为世界大国的美国、俄罗斯，还是只有33万人口的冰岛,都日渐对中国持欢迎态度，中国也越来越重视双边渠道的作用。但从伙伴关系的整体建设情况看，中国目前仅与俄罗斯、丹麦、加拿大和芬兰4个国家建立起了伙伴关系，伙伴的范围还需拓展。同时，在现有的4对伙伴关系中，除了与俄罗斯是处于最高层次的全局性伙伴关系外，只有与丹麦和加拿大是战略性伙伴关系，其中又只与丹麦强调了“全面性”，伙伴关系的层次也有待提升（见表1）。

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表1 中国与北极国家的伙伴关系建设现状

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第二，除中国之外的12个北极理事会正式观察员国以及欧盟也是北极事务的重要参与者。总体来看,这些国家（国际组织）多为发达国家或区域大国，具有一定的综合实力和国际影响力。如果它们把中国视为竞争对手而非合作伙伴，无疑将对中国参与北极事务造成不利。[18]目前，中国已与其中除日本之外的所有国家（国际组织）建立了伙伴关系，而且10个是战略性的（见表2）。不过从内容上看，这些伙伴关系大多还未涉及北极事务。虽说2016年4月中日韩启动了北极事务高级别对话，但由于中日是战略互惠关系且已名存实亡，中韩关系又因美国作梗而起伏不定，这一机制的发展前景还有待观望。

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表2 中国与重要域外国家的伙伴关系建设现状

4中国“北极伙伴关系”的建设进路

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综上可见，中国“北极伙伴关系”的建设现状不容乐观：与北极8国虽然开展了一定程度的北极合作，但伙伴关系的范围和层次都有待提升；与大多数域外国家（国际组织）虽然建立起了较高层次的伙伴关系，但北极事务尚未被纳入合作内容。因此，中国“北极伙伴关系”建设应分别从北极国家和域外国家（国际组织）两个层面，结合双边关系的发展现状，围绕科学研究、气候变化、经济开发和军事安全等议题逐步展开。

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（一）中国与北极国家的“北极伙伴关系”建设

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北极8国是中国“北极伙伴关系”的建设重点，是中国增强在北极地区有效存在的关键。基于中国与这些国家的双边关系现状，对俄罗斯、芬兰、丹麦和加拿大，应在双边伙伴关系中进一步突出北极合作；对冰岛、瑞典和挪威，可尝试专门就北极事务构建伙伴关系；而鉴于中美关系的复杂性和特殊性，应尝试将北极事务纳入中美新型大国关系的范畴。

首先，中国应深化与俄、芬、丹、加的伙伴关系，在其中进一步突出北极合作。具体来看，第一，中俄伙伴关系位于最高层次，且两国在2017年7月发表了关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明，将支持双方有关部门、科研机构和企业在北极航道开发利用、联合科学考察、能源资源勘探开发、极地旅游、生态保护等方面开展合作。[19]这标志着北极合作已正式纳入中俄全面战略协作伙伴关系，中俄“北极伙伴关系”已初具规模。在此基础上，中国应充分认识到乌克兰危机后北极地区对俄罗斯国家安全、经济发展等方面的意义，利用共建“冰上丝绸之路”的契机，使中俄北极合作更上一层楼。第二，芬兰是世界公认的创新型国家，在极地科研、环保等方面实力不俗。2017年4月，中芬宣布建立面向未来的新型伙伴关系并发表联合声明,强调将加强在北极海洋产业、北极地质学、海洋与极地科学研究、环保技术、航运、海上安全和旅游业等领域的经济和科技合作。[20]在此情形下，中国应抓住中芬关系升级以及芬兰担任北极理事会轮值主席（2017年5月至2019年5月）的机遇，将中芬“北极伙伴关系”落到实处。第三，丹麦是最早承认并与新中国建交的西方国家之一，基于两国的传统友谊，中丹在北极经济开发、气候变化、科学研究等问题上合作基础良好且前景广阔。如2014年2月，丹麦及格陵兰地区表示愿与中国在北极渔业、采矿、旅游等领域建立更多的合作关系；[21]2015年9月，中国领导人在会见丹麦首相拉斯穆森时指出，双方应加强在气候变化、北极科考等方面的合作；[22]2017年5月，双方领导人再次确认要加强在联合国和北极理事会等多边框架内的协调，拓展北极合作[23]等。第四，加拿大是仅次于俄罗斯的北极地理大国，在北极问题上倡导国际治理并欢迎中国参与。中国应以2016年两国总理实现互访并启动中加总理年度对话机制、提出开创中加关系新“黄金十年”[24]为契机，提升双边关系层次，拓宽合作领域，为深化中加北极合作提供保障。

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其次，在中国-北欧北极合作不断深化的背景下，中国可尝试与冰、瑞、挪专门就北极事务构建伙伴关系，进而以此带动双边伙伴关系的建设。分别来看，第一，中国与冰岛基于战略互需，于2012年4月签署了关于北极合作的政府间框架协议。这是中国与北极国家签署的第一份北极合作协议，也是中冰关系快速发展的见证。近年来，随着中国在北极事务上所做出的贡献逐渐得到认可，中国有望更多地参与到冰岛的北极开发项目中来，[25]这使两国以此为基础建立“友好合作”型伙伴关系也变得不无可能。第二，瑞典是北欧5国中综合实力最强的国家，但由于距离北冰洋最远，因而在北极问题上表现得相对低调。[26]瑞典是第一个与新中国建交的西方国家，60多年来两国关系发展平稳，双方可就北极科学考察、环境保护、可持续发展等事务加强合作。第三，挪威曾是中国参与北极事务的重点合作对象，但2010年的“刘晓波事件”使双边关系严重受挫，直到2016年12月才恢复正常。[27]2017年4月，挪威首相索尔贝格访华，双方表示愿在北极科研、资源开发、地区环境保护等领域深化合作，共同维护并促进北极地区稳定和可持续发展，[28]这将助力中挪北极合作迈上新的台阶。

再次，鉴于中美关系的特殊性和复杂性，中国应将北极事务纳入中美新型大国关系的范畴，加强与美国的战略沟通与协调。中国一直高度重视中美关系发展，曾尝试建立建设性战略伙伴关系、建设性合作伙伴关系，2012年又倡议构建“不冲突、不对抗，相互尊重，互利共赢”的中美新型大国关系。虽然美方对此一直不置可否，但避免对抗、增进共识、寻求合作是符合中美共同利益的。在北极事务上，中美存在利益交叠，建立了海洋法和极地事务对话机制，并在环境保护、气候变化、科学考察、渔业开发等方面展开合作。但需注意的是，美国对中国参与北极事务持有限欢迎的态度，即一方面希望中国能为北极治理提供更多的公共产品，另一方面又不希望中国过度参与并分享北极开发的收益。[29]特朗普上台后，中美虽然在经贸领域展开了激烈竞争，但在北极等“新疆域”事务上仍然存在较大的可塑性，这为两国共同推动北极善治提供了可能。

（二）中国与域外国家的“北极伙伴关系”建设

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在中国“北极伙伴关系”的建设中，域外国家（国际组织）的重要程度虽不及北极国家，但在优化参与环境、寻求战略同盟、借鉴先进经验等方面的作用不可忽视。总体来看，这些国家（国际组织）大多具有较强的综合实力和国际影响力，在北极事务上秉持着相似的政策主张，同时中国与它们的双边关系也以战略性伙伴关系为主。基于此，中国与这些国家（国际组织）的“北极伙伴关系”建设一方面要确定优先目标，寻求重点突破；另一方面也要注意扩大共识，打造“统一战线”。

首先，中国应选取同质性较高的域外国家（国际组织），将其作为“北极伙伴关系”的优先建设对象。例如，同处东北亚地区的日本和韩国，同为“金砖国家”的印度，以及同为当今世界一“极”的欧盟等。具体来看,第一，中日韩三国在北极事务上拥有更为相近的身份认同、利益诉求和政策实践，合作基础更好，合作动力更强。[30]2016年4月，三国启动了北极事务高级别对话，并将对话成果作为落实2015年11月第六次三国领导人会谈的后续进展之一。2017年、2018年，第二、第三轮中日韩北极事务高级别对话顺利举行，进一步促进了北极科研等领域的合作。在动荡的亚太局势下，这一对话机制虽然面临着不确定性，但标志着北极事务已进入中日韩合作框架并开始付诸实践，应继续维持并不断深化。第二，中国与印度既是邻国，又均为发展中大国,两国在很多地区和国际事务上一直处于一种微妙的竞合关系。但在北极问题上，中印之间不仅没有直接的利益冲突，反而在气候变化、资源开发等方面存在诸多共同利益。随着“金砖国家”合作机制日趋完善、合作领域不断拓展，中印应在战略合作伙伴关系的基础上一道为北极地区的和平、稳定和可持续发展做出贡献。第三，欧盟是现代国际体系中重要而特殊的行为体，中国一直高度重视中欧关系发展，早在2003年便将双边关系提升至全面战略伙伴关系的层次。欧盟自2007年在海洋政策中首提北极以来，已逐渐成为北极治理中不可忽视的力量，尤其是在议程设置、规范引领等方面。[31]这使中欧在很多北极议题上存在广阔的合作空间，同时欧盟的北极政策和实践对中国也有较大的参考价值和借鉴意义。

其次，中国可尝试与域外国家（国际组织）就共同关心的问题建立“统一战线”，共同优化参与北极事务的国际环境。从双边关系看，中国已与绝大多数域国家（国际组织）建立了伙伴关系，且大部分为层次较高的战略性伙伴关系，这说明双方已具备良好的政治互信与合作基础。就北极事务而言，由于同处北半球、皆为北极理事会正式观察员，中国与这些国家（国际组织）也存在相似的利益关切和身份认知，具备较好的合作条件。在此情形下，中国应充分利用与这些国家（国际组织）的友好关系，在北极科学研究、气候变化、环境保护等“低政治”领域寻求利益汇聚点，进而在加强双边合作的基础上将其拓展到多边平台，创设新的北极多边合作机制。另外,就参与的身份和权利而言，中国等13个域外国家虽然已被接纳为北极理事会正式观察员，但北极国家在北极治理问题上依旧奉行外部排他、内部协商的“门罗主义”逻辑，域外国家并未从根本上改变边缘化的境遇。这使一些观察员国家对自己在北极理事会中的地位感到不满，已召开了多次会议探讨改善之策。[32]（P575-633）中国对此需保持密切关注，在摸清北极国家底线并了解域外国家（国际组织）诉求的前提下，有理、有度地争取和维护域外国家群体在参与北极事务上的合法权利。

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5结语

2016年10月，时任联合国秘书长的潘基文在冰岛举行的第四届北极圈大会上发表讲话，指出北极地区正处于面临考验的关键时刻，呼吁各国为了共同的利益缔结伙伴关系，为了共同的家园采取保护行动。[33]2018年1月，国务院新闻办首次发布《中国的北极政策》白皮书，阐释了中国参与北极事务的政策目标、基本原则和政策主张等，其中强调“中国主张在北极国家与域外国家之间建立合作伙伴关系，与所有北极国家开展北极事务双边磋商”。[34] 面对国际社会的积极呼吁和中国政府的主动伸张，中国如能结合中国外交中的伙伴关系战略，顺势推进“北极伙伴关系”建设，将不失为着眼于国际、国内两个大局的又一中国倡议和中国方案。

中国“北极伙伴关系”将秉承相互尊重、平等互利、合作共赢等原则,实现与相关国家北极合作的制度化、常态化、长效化，进而推动各方在北极治理中的共参、共建、共享。这既是中国外交中伙伴关系战略的具体运用，也是中国参与北极事务的机制创新，最终统一于和平、发展、合作、共赢的中国特色大国外交之中。随着中国全球伙伴关系网络的稳步推进和参与北极事务的不断深入，中国应尽快将这一战略构想转化为外交实践，构建起涵盖北极域内外国家、包括不同战略高度、涉及多个议题领域的“北极伙伴关系”并形成伙伴关系网络，为维护中国北极利益提供保障，为推动北极善治贡献力量。

文章来源：中国海洋大学学报

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作者：王晨光，武汉大学中国边界与海洋研究院博士

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