唐振刚：新体制下海警海上维权 武力使用初探

2018年7月1日，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建了海警总队，对外称中国海警局，统一履行海上维权执法职责。根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，海警履行海上维权执法职责，鉴于近年来因海上维权行动中使用武力不当引发国际争议的事件频频发生，新体制下我海警维权使用武力问题还缺乏明确具体的规定，笔者认为有必要对海警维权使用武力问题进行梳理和澄清，以便我海警在海上维权实践中能使用好武力这把利剑，更好地维护我国的海洋权益，为海洋强国战略提供重要保障。

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一、使用武力的界定

中国人民武装警察部队是中华人民共和国武装力量的重要组成部分，在法律规定的情况下可以合法适当地使用武力、维护国家主权和应有利益是毋庸置疑的。武装力量使用武力，与其他主体使用武力有着本质上的差异和不同。根据我国现行法律规定和通行理解，我们说隶属于武装警察部队的海警总队可以合法使用的武力应当是基于海警的装备平台基础、任务行动需要和维权对象特点等综合考量的相应打击手段和方法。同时，海警又不同于解放军作战部队，不能以硬摧毁、消灭有生力量为主要方式方法。也就是，海警使用的武力是基于维权需要，处于军事打击方式之下的范围内使用武器装备所能发挥的强制力量。这里的武力应当属于军用制式武器装备系统所发挥出的能力，而不是一般性设备发挥的效能。基于如此分析，我们认为，贴靠挤压甚至是撞击应当而且只能认定为强制驱离对方的普通手段，是比较克制的反制方法，不构成使用武力。其他非军用制式武器的设备，诸如水炮等的使用也不构成使用武力。因此，武力的使用涉及介于军事冲突界线之下的制式武器照

二、可能需要使用武力的情形

海警维权针对的是外部力量侵犯我国各种海洋权益的行为。一般而言，海警维权中可使用武力的情况有两类：一是出于自卫目的使用武力反击；二是维权遇到阻碍而使用武力予以排除。具体来说，主要可能发生在以下几种情形。

（一）护渔行动

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近年来，为了维护我国南海所属海域渔民的生产作业秩序，保护我国的渔业资源，维护我国渔民的生命和财产安全，中国海警开展了卓有成效的护渔行动，尤其是在我国与周边国家有争议的海区，实施伴随式护渔巡航，维护了我国渔民的合法权益。护渔本质上保护的是国家尊严，在此过程中敌对方也可能以渔业活动为掩护，采用蚕食方式围堵我海域权益范围，制造摩擦。如发生此类情况，对方使用武器实施挑衅，我方即可采取取证、警告和适度还击手段，以促其撤离，维护国家尊严和渔民权益。

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（二）宣示主权行动

改革开放四十年来，我国综合国力得到迅猛发展，体量不断增大，越来越多地触动着某些大国的敏感神经。某些大国基于零和博弈思维，捏造所谓的修昔底德陷阱，为其行为和行动寻找借口，企图通过遏制打断我国发展的历史进程，是他们的必然选择。我国周边形势复杂，海洋主权维护难度很大，必须灵活运用多种手段，综合施策才能取得最佳效果。军事手段是维护国家主权的保底手段，维护海洋主权也是这样。但是由于国际环境和国家总体战略需要，军事力量使用又是必须慎之又慎的风险决策。有没有一种力量能够有力宣誓主权，又能有效控制态势，避免冲突严重升级？显然依靠海警宣誓主权是优先选项。海警是一支进可攻、退可守、巧施策、打配合，便于调控态势，又能顺势塑造有利态势的一线力量，能够实现绵里藏针、袖里乾坤。因此，于证据层面具有合法性、于力量使用有限度、与海军有效配合地使用武力，都是宣誓主权行动当中要把握的要旨。

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（三）打击海盗行动

海盗威胁海洋安全秩序，为各国所不容。基于海军和海警在远洋能力上的客观差异、任务区分，海警应当当仁不让地成为我国近海及周边海域打击海盗行动的主体力量，不可避免地涉及武力使用问题。特别是对于长期盘踞、国际反应强烈、蓄意以我为敌的海盗团伙，根据国际法精神和国际协作机制，在必要时刻可以采取重拳出击、一网打尽的方式，予以消灭，以维护海洋安全秩序。

三、使用武力的基本原则

从各国对海上维权使用武力的具体实践以及国际海洋法法庭的裁判结果可以看出，必要且合理的武力使用是为国际法所允许的，但为了防止滥用武力，笔者认为海警在海上维权过程中使用武力应当把握一些基本的原则。

（一）合法性原则

所谓合法性原则就是要保证使用武力有法可依，相关的法律法规得到彻底地贯彻实施。美军《非战争军事行动联合纲要》中有这样一个观点：“如果一个行动被认为是合法的，那么这是对行动巨大的支持。如果一个行动被认为是不合法的，那么行动就得不到支持，可能还会被主动放弃。”合法性原则是海警遂行任务过程中使用武力的首要原则，必须通过法律授权，海警才能合理使用武力，在合理的职权范围内维权，其形式与内容必须要与法律规定符合，这就有力保障了滥用武力行为的发生。严禁违法使用武力并不是严禁使用武力，不使用武力是常态，使用武力是例外，即允许在特定的情形下使用武力。

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（二）必要性原则

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所谓必要性原则是指：一般情形下应尽量避免使用武力，只有在情况紧急，且所有先决措施都已经实施但未能达到预期效果，不使用武力不足以维护国家权益、维护人民生命财产安全时，或者对方首先使用武力危及我海警舰船和人员安全等不得已的情况下才使用武力。也就是说，武力使用必须是作为最后手段，才符合这一原则。比如，实施警告性射击已经奏效，如果已经终止侵权违法行为，就不要朝目标进行实弹射击。

（三）适当性原则

海警维权过程中当武力使用不可避免时，使用武力的规模和强度应与要达到的目的相适应，不应过度使用武力。不能超出合理和必要的限度，能使用轻武器的就不要使用重武器，打击非要害部位就能达到目的就不要打击要害部位。这方面，有一个反面的例子可供我海警维权过程中把握适当性原则提供借鉴。2016年3月14日，阿根廷海警船以我国“鲁烟远渔010号”在其专属经济区“非法”捕鱼为由进行追赶，并且在追赶数小时后朝“鲁烟号”船体多个部位开枪射击，导致船体进水并逐渐沉没。根据国际上通行的规则，即使要使用武力，也绝不能向船体深水线附近进行射击，因为船舱中可能有人，向船体深水线进行射击很可能造成人员伤亡。阿根廷海警船显然是过度执法。

（四）区分原则

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武装冲突法中作战行为的一个最基本的原则是区分原则，该原则要求在作战行动中把平民和战斗员、军用物体和民用物体区分开来，并且给予不同的对待。笔者认为海警在使用武力维权时更应遵守区分原则，不得对无辜目标使用武力。比如针对海上恐怖主义、海盗等海上国际犯罪行为，由于犯罪分子常常劫持人质当“挡箭牌”，或者伪装成渔船或穿插在普通渔船中实施非法行为，这就要求海警在使用武力前对目标进行严格识别并加以区分，以免盲目开火造成无辜人员伤亡。

四、对策思考和建议

新体制下海警维权武力使用是个复杂敏感的问题，涉及国家战略考量、国际国内法运用、力量使用配合等多个层面。但研究这个问题，就必须能够从删繁就简、利于操作层面给出相应对策，提出相应建议。

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（一）应着眼海警维权研究制定出“海警维权武力使用手册”

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海警维权武力涉及国际国内法运用，需要给予一线指挥员以明确的法规性文本，使得行动具有法律约束性和法律许可性。这样一来，指挥员在实施指挥决策时，就可以有据可查、有法可依、有力有底气，可以有效防止莽撞处理、过火处理和错失良机，实现武力使用在法律层面的精准性，在效能层面的精确性。为此，文本应当首先具有强烈的政治性，必须贯彻当前国家整体战略考虑，在突出政治意识和大局意识的前提下体现出对武力使用系统性、整体性和全局性的考量；具有相应的规范可操作性，对武力使用的证据采集、时机把握、限度控制、后果考量等问题需要深入细致地予以规定；应当具有权威性，即符合上位法精神，符合上级指示精神，符合客观实际情况。

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（二）应当着眼以往维权经验和新情况制定相应预案

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根据现代军事斗争经验和国内外维权执法案例启示，强化预置应急处理方案是提升解决问题的科学性、有效性的重要选择。这既是对经验的总结，也是对经验的超越，更是对新情况新问题的预判。可以充分借鉴国内外普遍使用的兵器推演系统、战略博弈模拟等方式方法，对面临的当面对手、态势变化、结果评估等等进行科学的定量实验，为定性分析和指挥决策提供多维视角、多维途径。

（三）应当着眼维权需求加大指挥员培养训练

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指挥员是决策的主体，指挥员临机决断能否正确，关键在于实战化或者实案化的培养和训练。应当加大对指挥员法律素养特别是国际法素养的培训，增强指挥员依法使用武力维权的意识；应当加大指挥员决策能力、风险评估等方面的训练，促使指挥员正确决策、及时决策、敢于决策；应当加大指挥信息系统使用的训练，确保在危机处理当中始终保持指挥链路的通畅，达到维权行动和武力使用的体系化；应当加大与海军的协同配合训练，真正保证合理切分、梯次出场、态势管控和态势塑造，发挥海警维权的更大作用。

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文章来源：《公安海警学院学报》，微信公众号“ 智汇海洋”

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作者：唐振刚，王仲元（国防大学 联合作战学院）