刘丹：海洋科技与《联合国海洋法公约》：推动与挑战

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:28:52

第三次海洋法会议旷日持久的谈判最终达成的1982年《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）部分归功于当时海洋科技的变革与发展。海洋钻井平台、深海探矿和开采技术、大洋生物勘探技术，以及逐渐广泛应用于海洋的无人技术等新兴技术，对作为海洋治理工具的国际海洋法形成诸多挑战的同时，也给我国建设海洋强国战略带来新的课题。


一、海洋科技对国际海洋法形成与发展的推动
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（一）油气资源开采技术与大陆架制度

“第一次对格老秀斯‘共有物’概念形成冲击的，并非来自渔业，而是来自于当时并不存在的近海石油开发”。大陆架作为一种地理地质概念在海洋勘探中早就为人所知，但作为一个法律概念，则是在技术条件允许人类在领海之外的陆架开发碳氢化合物和其他矿产资源后才出现的新概念。人类的海洋油气钻探能力在《杜鲁门宣言》发布后不断发展，早期近海石油钻井钻探的水深仅为几千米，如今钻探船和海上移动钻井平台能完成上万米水深的钻探任务。《海洋法公约》第76条第1款新的“大陆架”定义是根据技术标准确定的。该公约还规定，大陆架的宽度如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。从1953年以前国际法委员会有关大陆架的报告中所采用的“可开采”标准，到1958年《大陆架公约》的“200米深度+可开采”标准，再到《海洋法公约》“200海里+大陆架边缘”标准，油气钻探的科技直接推动了大陆架制度的发展。

（二）渔业技术与专属经济区（渔区）制度

当先进技术引入海洋渔业，世界渔业捕捞量增大时，海洋为“共有物”和海洋资源取之不尽的观念随之改变。机帆船的发明和轻型强力塑料网具促使大型网具作业的兴起；“罗兰C接收机”、完备的海底地形图等技术的发展也大大便利了渔船的海上作业。海洋生物资源的工业性开发对海洋渔业的国际立法产生了重大影响，扩大渔业管辖权因而成为沿海国渔业保全措施的一种选项。由于第一、第二次海洋法会议上没能解决专属渔区和领海宽度的问题，各国纷纷通过国内立法主张专属渔区。“专属渔区”、专属经济区制度可视为“适应海洋渔业管理和渔业技术发展的产物”。200海里的资源区最终被命名为“专属经济区”并规定在《海洋法公约》的第五部分，沿海国在该区域内的权利从开发、养护和管理自然资源的主权权利进一步拓展到对海水、海流和风力生产能等经济开发和勘探活动的主权权利。

（三）海底资源开采技术进步与国际海底开发制度

1873年一艘名为“挑战者”号的远洋探险号就已经发现海底存在锰结核，但由于缺乏适当的技术，大规模开发国际海底区域则无从谈起。针对海底区域提出的权利主张不是涉及定着类生物资源丰富的浅海海底，便是与普通的领海要求相结合。19世纪末栈桥钻井和挖掘采矿技术发明后，该区域的经济价值才开始提高。联合国最早于1966年开始对深海矿产资源的勘探开发问题进行讨论。1967年8月17日，马耳他常驻联合国代表帕多建议宣布国家管辖外的海床洋底为“人类共同继承财产”，还建议建立国际机构以控制、管理和监督海底区域的勘探和资源的开发。以《海洋法公约》为主体的国际海底开发制度主要包括：1.公约第11部分“区域”；2.公约附件三“探矿、勘探与开发的基本条件”；3.公约附件四“企业部章程”；4.与公约第11部分共同作为单一文本来解释和适用的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》。国际海底开发制度的基础是“人类共同继承财产”原则，海底资源的管理和开发制度是平行开发制度,这一方面打破了传统的公海为“共有物”或“无主物”的观念，另一方面也因为海底开发技术转让等规定引起发达国家和发展中国家间的分歧与争议。但不可否认的是，没有20世纪60年代的科技进步及随后发展起来的海底开发技术，就没有海底开发制度。

（四）海洋科学研究

几乎所有的海洋科学研究都可以直接或间接的用于渔业、石油或矿产开发以及军事活动。发展中国家和海洋大国对沿海国管辖海域内海洋科学研究法律规制的分歧凸显。中小国家要求对其领海、大陆架和渔区内的科学研究进行管理和控制。1963-1966年，美国在国外海洋调查项目中只有6项计划遭到拒绝，而1967-1971年则有32项。到1976年，据美国大学和国家实验室的统计，美国在他国海域拟进行的科研计划，约有一半遭到拒绝或由于限制而放弃。《海洋法公约》将海洋科学研究放到了突出的位置，在第13部分对领海、专属经济区和大陆架，以及特定区域的海洋科学研究做出了规定：首先，在领海内，沿海国“有规定、准许和进行其领海内的海洋科学研究的专属权利”，领海内的海洋科学研究“应经沿海国明示同意且在沿海国规定的条件下才可进行”。其次，对专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究，公约一方面规定应经沿海国同意，另一方面又规定了除4项内容之外的科学研究应给予同意，反映了主张完全同意制度和主张“科研自由”之间的折中立场。再次，在“特定区域”即沿海国200海里以外大陆架上由沿海国建立的区域，沿海国不得对这一区域的科学研究计划援引该计划与生物或非生物资源的勘探开发有直接关系为由，行使斟酌决定权而拒不同意。最后，公约还对国际海域的水域和海底的科学研究做出规定，所有国家（不论其所在的地理位置）和各主管国际组织不仅有权在专属经济区范围外的水体进行海洋科学研究，也有权依第11部分的规定在“区域”内进行海洋科学研究。《海洋法公约》第13部分明显扩大了专属经济区和大陆架海洋科学研究中“同意制度”的范围，但也做出了有利于海洋科学研究的改进，即除了公约中详细列举的特别理由外（第246条第5款），沿海国几乎对任何科学研究都应给予同意。

二、海洋科技的新发展对《海洋法公约》的挑战

第一，人工加固岛礁等措施对岛屿制度形成挑战。《海洋法公约》第121条规定了“岛屿”的四要素，然而其中“自然形成”“维持人类居住和经济生活”等标准认定模糊，实践中也并无统一的答案。通过人工加固岩礁进而主张岛屿所享有的海洋权利的典型范例就是日本的冲之鸟礁，日本政府甚至以冲之鸟为基点主张外大陆架。2012年4月，尽管大陆架界限委员会最终并不认可日本的“外大陆架划界案”，这也没能打消日本在冲之鸟实施珊瑚养殖计划的“热情”。实践中公约的缔约国不仅通过人工加固或扩建岩礁以“高潮时露出水面”，还在岛礁上建设人工设施以满足“人类居住”和“经济生活需要”，而珊瑚养殖、陆域吹填等先进技术也使岩礁更接近公约中“岛屿”所具有的“自然形成”的标准。尽管有学者认为第121条尤其是第1款无外乎是宽松解释和严格解释之争，但人工加固岛礁的相关科技无疑已经对岛屿制度形成了挑战。

第二，海上浮动平台对“人工岛屿”概念以及沿海国专属权利造成冲击。人类研究在海上建造稳固的平台作为海上城市已有70多年的历史。《海洋法公约》中个别条款单独提及“人工岛屿”，多数条款则将“人工岛屿”和“设施、结构”并列。现代科技使人类能建造移动钻井平台、海洋热能转换船、超大型浮体以及太阳能岛屿等浮动平台，使其既有自航能力又能固定于海床，可用于海上石油钻井平台、漂浮式旅店、海上城市、机场、浮动工厂、离岸装卸港等用途。公约中没有“人工岛屿”的定义，这些新兴的海上结构物较难定性，学者中有的将海上浮动平台认定为人工岛屿，有的认为是船舶，有的则主张其自成一类的属性。因为《海洋法公约》将人工岛屿排除在“岛屿”之外，还规定沿海国对专属经济区、大陆架上人工岛屿“建造并授权和管理建造、操作和使用”的专属权利，对海上浮动平台不同的定性将影响其根据《海洋法公约》所享有的权利或应承担的义务。

第三，无人潜航器为代表的无人技术对沿海国海域管辖权的挑战。无人潜航器是一种操作系统或完全自动化、或处于最低监督控制和无缆（需用光缆数据连接的除外）的自主推进式潜水器。运载无人潜航器的舰船或其操作员往往自身无需驶入他国，就能使无人潜航器潜入他国管辖水域从事活动。结合其操作方式，有关无人潜航器法律地位的学说中以“潜水器说”较有说服力。《海洋法公约》以“分区域管理”的方式规定船舶、飞机等交通工具在不同海域享有与航行和飞越有关的权利与义务，在规定所有船舶（包括外国军舰、潜水艇或其他潜水器）在领海享有无害通行的同时也做出相应的限制。例如第20条规定“潜水艇和其他潜水器”通过沿海国领海时“须在海面上航行并展示其旗帜”。无人潜航器的出现对《海洋法公约》沿海国对其领海和专属经济区管辖权，以及群岛国对其群岛水域的管辖权均形成挑战。以领海中“无害通过”为例，首先，在领海内，外国船舶从在船上发射、降落或接载任何军事装置、或其研究和测量活动均被《海洋法公约》视为“非无害”活动。预设程序、从领海外布放并执行任务的无人潜航器，往往并不需要“从船上发射、降落或接载”，那么这类无人潜航器在领海内的活动能否纳入“非无害通过”范畴？其次，无人潜航器在他国领海内如果违反“上浮并展示旗帜”的规定，其通过是否为无害通过？违反该规则时将有怎样的法律后果？这些问题都有待沿海国国内立法以及相关国家实践的检验。

第四，国家管辖外海洋生物资源开发和保护的制度有待构建。不同于陆地资源的勘探开发，以商业利益为目的国家管辖范围外海洋生物资源的采探对科技水平的依赖度很高。近期研究表明，从海洋生物中提取的海洋分子可用于制药领域，例如抗癌药物、商业化的针对HIV或阿尔茨海默病的治疗。深海矿产资源的开采、渔业捕捞和气候变化等因素均会对国家管辖外的海洋多样性造成影响。《海洋法公约》虽以“执行协定”对深海矿产开发和渔业进行规制，但至今没有以“执行协定”或其他形式对深海生物资源的开发和保护进行监管。2015年联合国大会的《第69/292号决议》决定未来就该议题制定具有法律约束力的文件。未来将以何种法律形式实现对国家管辖外海洋生物资源的开发和保护，学界有“软法融入说”“硬法构建说”和“过渡说”多种学说。随着国际社会对国家管辖范围外海洋遗传资源关注度的提升，科技进步和市场前景的明朗化，作为《海洋法公约》体系“三驾马车”之一的国家管辖外海洋生物资源的制度构建势在必行。

第五，考古和历史性文物管辖权的法律真空问题。水下考古离不开科技进步。探测、定位、打捞等相关技术进步，使得远海和深海的海底沉船和水下文化遗产打捞成为可能。《海洋法公约》第149条和第303条为水下文化遗产的保护与处置制定了一般性规定和原则，但远不能适应技术的发展与变化。海底区域内发现、打捞历史性物品并非区域内的“活动”不属于国际海底管理局的管辖范围，因此其管辖权实际仍存在“盲区”。这种法律真空直接威胁到水下文化遗产的保护。2001年《保护水下文化遗产公约》参照《海洋法公约》“分区管理”模式对不同海域的水下文化遗产采取了较为全面的保护模式，但该公约的缔约国数量毕竟有限。《海洋法公约》虽不是专门保护水下文化遗产的公约但其缔约国涵盖了联合国绝大多数成员国。《海洋法公约》在水下文化遗产保护与发掘方面的作用仍难以取代，现有相关条款与科技发展变化之间的差距或许只有在未来《海洋法公约》的修订时得到改善。

三、对我国建设“海洋强国”的启示

联合国三次海洋法会议中海洋科技和海洋法的密切互动，以及海洋科技的新发展对《海洋法公约》正在形成的挑战，为我国建设海洋强国带来以下几方面启示：
第一，如果将海洋科技归入海洋“硬实力”的话，国际海洋法就是典型的海洋“软实力”的一种体现。国家在海洋领域的竞争实质上是高科技竞争，海洋开发的深度归根结底取决于科技水平的高度。海洋科技的发达程度固然是海洋强国的重要标志，但在发展包括海洋科技在内的海洋硬实力的同时也不应忽视海洋软实力的构建与发展。
第二，海上浮动平台、无人潜航器、捕鱼技术等科技的迅猛发展对《海洋法公约》“分区域管理”模式形成挑战，而海洋法目前的“公海自由”加沿海国对沿岸特定海洋区域享有排他性管辖权的二元结构滞后于海洋科技发展的趋势愈发明显。我国海洋法理论和实务部门应关注这一趋势并进行前瞻性的研究与应对。
第三，应纳入对我国各项涉海技术水平的评估，在由海洋规则的遵守者向参与者、制定者的转变过程中维护我国的海洋权益。上世纪70年代我国在恢复联合国席位并首次参加海洋法会议时，发展中国家的身份定位贯穿会议始终。这一定位对我国维护海洋权益产生积极作用的同时也带来一些消极影响。21世纪以来，我国的海洋科技正逐步实现从跟跑向并跑乃至部分领域的领跑，“技术欠发达的发展中国家”身份定位的弊端日渐凸显。我国应从不同海洋权益的实际情况出发，认识到“地理不利国”、海洋科研大国、渔业捕捞大国、海运贸易大国、潜在的海洋军事强国等身份特征，在海洋法旧规则的修订完善和新规则的制定过程中充分融入国家利益因素，从而更好的维护我国的海洋权益。

文章来源于：《中国海洋大学学报》
作者：刘丹  上海交通大学凯原法学院副研究员，研究领域为国际法、海洋法、极地法律与政策。

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