贾宇:新中国海洋法制建设70年

; I/ R" G- r$ w! Q; P6 o
- K# z. ?+ r- r( d+ A新中国成立70年来，海洋法制建设取得长足发展。以1978年十一届三中全会为节点，可以分为两个重要阶段。前30年的海洋立法，重点关注国家主权和海防安全；后40年的海洋法制建设，为中国海洋事业的发展和海洋强国建设提供了制度性保障。伴随着新中国成长发展壮大的海洋法律制度，构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。
  
, r) P. X% }, i# l  
第一阶段：向海图存：海洋立法高度关注维护国家主权和海防安全
6 u! n& T" d0 ]- N7 p6 A7 ~9 \  Z. v  
新中国在成立之初及以后相当长的时间内，面临着严重的海上安全威胁。此时，新中国海洋立法的任务是清除西方列强在中国的残余特权，恢复海关、大陆沿海港口的主权，保卫领海主权和海防安全。
# |; b& f! w4 t  
6 g/ j% q! E. e. x新中国成立之初的海洋立法高度关注维护国家主权和海防安全。1951年4月，制定了《中华人民共和国暂行海关法》和《海关进出口税则》及实施条例，真正实现了海关主权和自主管理。新中国政府统一航运、海港管理，明确规定外国船舶未经中国政府许可不能驶入中国内河。颁行《海港引水暂行通则》，对外轮实施强制引航。在舟山群岛、庙岛群岛等重要海域划定禁航区和封闭水道，规定商船在特定海域所要遵守的航行事项，制定了外国籍船舶进出港口的管理办法。因清政府腐败无能而丧失了100多年的沿海及内河航运权重新回到中国人民手中。
  
“领海声明”确立中国的“海洋国土”。1958年9月4日，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员第100次会批准了《中华人民共和国政府关于领海声明》，建立了新中国最基本的领海制度：领海宽度为12海里，领海基线采用直线基线法，基线以内的渤海湾、琼州海峡等水域是中国的内海，未经中国政府许可，一切外国飞机和军用船舶不得进入中国的领海和领海上空。任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中华人民共和国政府的有关法令。

8 _- o, M+ ~# [& N; N# ^
1992年2月25日七届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国领海及毗连区法》。
  
“领海声明”确定了中国“向海图存”的海洋主权范围。新中国在第一次联合国海洋法会议框架之外所作的“领海声明”，对发展中国家起着巨大的鼓舞作用。1958年9月14日，越南总理范文同向中国总理周恩来发来照会，表示越南政府“承认和赞同”中国的领海声明，并“尊重这一决定”。“领海声明”中确立的领海制度、基本原则等内容，为中国以陆地领土为基础，把主权向海洋延伸和扩展奠定了坚实的基础，并在以后几十年的海洋立法中得到继承、补充、发展和完善。
5 b6 c9 V, X6 k* |, B  
/ h5 d6 V0 T  }$ G( Y8 B4 A5 x建立了海关、港口、航行等基本制度。1955年，在渤海、黄海及东海划定了机轮拖网渔业禁渔区，注重开发和保护渔业资源，限制对渔业资源破坏严重的底拖网作业。1964年6月，国务院发布《外籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，至今依然有效。此外，有关部门在进出口船舶联合检查、防止沿海水域污染、海港引航、国境卫生检疫等方面也制定了规章。
  
  
第二阶段：向海图兴：海洋立法助力社会主义现代化建设和改革开放
  
; I% h2 W! V; f以党的十一届三中全会为标志和起点，党和国家的工作重点转为社会主义现代化建设和实行改革开放，开启了新的历史时期。就海洋领域而言，开放就是向海开放，向海图兴。在从海洋走向世界的伟大历史转折中，海洋立法在发展海洋经济、开发海洋资源、保护海洋环境和实施海洋综合管理中发挥了重要的规范和调节作用。
# z& K- r5 N- i( Y  
) N2 {  _2 y# e, o1996年中国批准《联合国海洋法公约》，推动了海洋立法工作，中国的海洋法制建设进入快速发展时期。海洋立法既要为向海开放保驾护航，自身的发展也深受国际海洋法的影响，具有明显的涉外因素特征。
  
( f$ o# k; D$ @$ U* f规范海洋资源的开发利用。1982年制定的《对外合作开采海洋石油资源条例》，第一次以法律形式明确宣布，中国对大陆架及其他属于中国管辖海域的石油资源的所有权；《渔业法》及其实施细则制定了渔业资源保护、增殖、开发、利用和管理的有关措施，鼓励发展养殖业，尤其是海水养殖，扶持远洋捕捞，将中国渔业管辖权的范围从内水、领海扩大到“中华人民共和国管辖的一切其他海域”；《矿产资源法》确立了矿产资源的国家所有权，对“中华人民共和国领域及管辖海域”矿产资源的勘查、开采作出规定。
  
注重和加强海洋环境保护。1983年颁布的《海洋环境保护法》是中国关于海洋环境保护最早、最直接、最重要的法律。《海洋环境保护法》建立了针对陆源污染、海岸工程、海上倾废、船舶和海洋石油勘探开发等主要海洋污染源的许可、环境评估、申报和交纳污染治理费用等制度，对保护海洋环境、建设海洋生态文明发挥了重要的作用。1999年及以后的多次修改，完善了海洋环境保护法律制度，强化了海洋环境管理及有关法律责任，更加适应国际海洋事务发展的要求，与相关国际条约的衔接更加紧密。
: W- A, t7 ?" y0 Z9 ?" }  
2 j7 T/ L& @3 }1982年8月23日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国海洋环境保护法》。1983年正式实施。
, s& k4 x- Q$ v( v* ]0 k& \  
# j- \: w3 c# z7 |" ]8 v, b加强海洋航行安全管理。1983年颁布的《海上交通安全法》对于维护国家主权，海上交通管理和保障船舶、设施和人安全作出了明确的规定。未经中华人民共和国政府批准，外国籍军用船舶不得进入中国的内水、港口和领海的规定。2004年颁布的《港口法》对港口规划、建设、维护、经营、管理及相关活动作出规定，还明确港口的范围包括“一定范围的水域和陆域”。
  
$ X* x. e. a% h5 M3 b  
3 B& C: ~7 h7 Z! a6 T  {% u第三阶段：向海图强：海洋立法日趋完善为建设海洋强国保驾护航
  
1 M8 L9 i* u1 O0 K《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》（“海洋两法”），是维护中国海洋主权、安全和海洋权益的最重要的宪法性法律，起到了海洋基本法的作用。
  
1992年制定的《领海及毗连区法》第2条明确规定：“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。” 陆地领土是中国主张一切海洋权益的基础。这一“领土构成条款”对于维护中国的领土主权和海洋权益具有重要意义。《领海及毗连区法》赋予有关部门对违反中国法律法规的外国船舶的紧追权，确认了为防止在中国的陆地领土、内水或领海内违反有关安全、海关、财政、卫生和出入境管理的法律法规而行使的管制权。
  
' m1 \- @- Q+ L( G5 V  f& i1998年《专属经济区和大陆架法》建立了中国的专属经济区制度和以陆地领土自然延伸为基础的大陆架制度，确立了对专属经济区和大陆架自然资源和其他经济性开发和勘查活动的主权权利，确立了专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究和海洋环境的保护和保全行使管辖权，确立了授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探的专属权利。

1 x0 s6 q; G$ T! r
% j; G8 q4 ]- K0 W) u1998年6月26日九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。
& w8 M# Y( r) `3 R1 B  
* ~: G, ?2 V( ~" W9 ~《专属经济区和大陆架法》还提出了同有关邻国在国际法的基础上按照公平原则协议划界的基本主张。该法还对中国享有的历史性权利作出了保留，这对维护中国在南海的历史性权利具有十分重要的意义。
  
规范海域使用管理。我国是海洋大国，可主张300多万平方公里的管辖海域，海域是重要的海洋空间资源。《物权法》明确“矿藏、水流、海域属于国家所有”“依法取得的海域使用权受法律保护”。2001年颁布的《海域管理法》建立了以海洋功能区划制度、海域使用权制度和海域有偿使用制度为核心的海域管理制度，在我国海域的“有序、有度、有偿”管理中发挥了重要作用，理顺了海洋开发秩序，使海域资源利用更趋科学合理，加强了海洋生态环境保护，有效促进了海洋的依法和科学管理，为海洋事业健康发展提供了法律保障。
- ]# N0 L, i" z

3 f$ V, Z4 ~+ g3 _2001年10月27日九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国海域使用管理法》。
  
# j4 u! O0 f! G/ p) f" `7 }7 e加强海岛保护管理。我国海岛众多，既有近岸岛屿，也有南海诸岛这样的远海岛屿，既有无人小岛，也有台湾岛、海南岛这样的大岛，海岛管理十分重要。2009年制定的《海岛保护法》区别有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛，建立了各具特色的海岛管理制度。《海岛保护法》确认无居民海岛属于国家所有，实行严格的保护制度。对有居民海岛建立了中央和地方两级管理的海岛管理体制，重在进行海岛生态系统的保护，严格限制采挖海砂、围填海等改变海岸线的行为。对领海基点所在岛屿、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或特殊保护价值的海岛，实行特别保护。
" u# t7 ?1 S& @' B  
0 n. \3 z: L3 o# r拓展国际海域立法。2016年颁布的《深海海底区域勘探开发法》是第一部规范我国公民、法人或其他组织在国际海底区域从事相关活动的有涉外因素的独特的国内法，对我国公民、法人或者其他组织在国际海底区域从事资源的勘探开发、海洋环境保护、科学研究和资源调查等作出规定。这部中国特色的深海法在立法宗旨、基本原则和具体制度等方面，体现了中国维护国际海底秩序、推进国际深海科技发展、和平利用深海资源的决心、努力和负责任大国的担当。
. D* S8 y; L( [4 C. ^& q  
5 D( V3 T- D2 b2 W/ u* @, o" [/ n结语：新中国海洋法制之路特点鲜明
4 Q- Z& L9 C* d2 O; M9 Q" k  L  
( W! S& b0 n0 ]2019年是新中国成立70周年。回顾新中国70年的海洋法制之路，两个阶段特点鲜明：前30年，海洋立法高度关注维护国家主权和安全，建立了领海基本制度，确立了对包括南海诸岛在内的陆地领土和12海里宽的领海等海洋领土的主权，为后来的海洋立法奠定了良好的基础。后40年，既是中国改革开放持续深化的40年来，也是中国力行法制的40年。中国的海洋立法从社会主义初级阶段的实际出发，立足中国国情，认真研究、吸收和借鉴国外海洋立法的有益经验和国际规范、国际惯例，确保改革发展于法有据和改革开放的成果得到巩固。
% l2 _! E9 F, f9 t  
$ ~  F6 C2 E" G) l7 E! `2011年3月，在第十一届全国人大第四次会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出，一个立足中国国情和实际，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。海洋法律制度是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在维护海洋主权和海洋权益，开发海洋资源、发展蓝色经济，保护海洋环境和建设海洋强国方面发挥了重要作用，对建设海洋生态文明、构建海洋命运共同体具有重要意义。
, B  y& L, G% q5 u* `, Z
' j3 q* S2 T+ D$ A& q

  p* h, q5 h6 {& t
7 A8 `* J- g, o. l% [2 ?* b文章来源于：中国自然资源报
, H2 O  F+ v8 Q( t
# K3 o- ~0 ]- b& Y6 F3 W3 _5 ~
4 g1 q  _, S, x5 r3 Q. t 作者：贾宇系自然资源部海洋发展战略研究所党委书记、副所长