白佳玉等： “海上丝绸之路”建设中国际法治发展的现状

社会的进步与发展需要规则。法律规则产生于人类发展过程中并持续发挥重要的作用。规则的规范性维持了井然有序的社会秩序,使得人类的社会生活处于相对稳定的状态。通过国家间的交流和国际组织之间的协商合作,“海上丝绸之路”沿线国家制定具有约束性的国际规则,构建国际法治机制,进而逐步塑造公正有序的、法治化的全球治理模式。在不断推进法治中国建设的同时,中国也需要在全球治理的法治化进程中阐述中国立场,实现国际法治的中国表达。而中国正是通过与“海上丝绸之路”沿线国家的法治合作实践来表达中国共商、共建、共享的立场,该倡议极大促进了国际社会法治合作的进程。

“海上丝绸之路”国际法治合作实践

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“海上丝绸之路”在中国古代就已经出现,以郑和为代表的航海家不断拓展“海上丝绸之路”的线路,从中国东南沿海出发,经过东南亚,到达印度洋,远至波斯湾和非洲等地,形成了中国传统的“海上丝绸之路”航线。21世纪“海上丝绸之路”不断被赋予新的内涵,不仅包含了古代传统的线路,还向大洋洲不断深入,连接了更多的国家和地区,加深了中国同全球各国间的密切交往。同沿线国家合作交流的领域也在不断拓宽发展,包括了政治经济以及法治建设等领域。“海上丝绸之路”倡议提出以来,各个领域的合作不断拓展,从基础设施的援建到经贸往来日益频繁,再到文化的交流加深,基本能够覆盖政治、经济和文化等合作领域。在各领域合作都顺利开展过程中,法治合作实践也在同步进行,体现为合作组织的成立以及法律规范的构建。合作组织层面,形成了具有开展合作交流功能的平台。“海上丝绸之路”沿线国家间的合作程度还不尽相同,主要有论坛和合作组织。第一类是初级的论坛形式,如中非合作论坛的建设,中非国家共同追求的合作发展理念成为中非合作的基础。论坛没有常设性的机构,但存在定期会议,这为解决合作过程中的纠纷提供了良好的运作方式。论坛的种类也是多样的,根据不同目的涉及多个领域,如中国-中南半岛经济走廊发展论坛就是针对中国与东盟国家经济往来所设立的论坛。该论坛的设立更具有针对性,作为中国-东盟合作框架下重要的次区域合作机制,该论坛涵盖北部湾附近的众多东南亚国家,涉及多边主体和多元利益,成为该地区最具活力的合作形式之一。第二类是发展较为成熟的合作组织,如亚洲基础设施投资银行(AIIB),该机构的形成表明国家间的合作进一步加深,在北京设立总部作为常设性机构,拥有较为完善的运行机制。亚洲基础设施投资银行在世界银行和亚洲开发银行的发展中积累了诸多经验,在开放性和融入性上既体现在广泛的成员国组成方面,也体现在对已有各种多边开发银行运行机制的认可和了解等方面。在“海上丝绸之路”倡议发展的过程中所达成的共识和合作文件形成了构建法律规范的实践。“海上丝绸之路”倡议促进了更多国家签署相关领域合作文件。在“海上丝绸之路”倡议提出之前,中国与东盟合作过程中也达成了共同宣言,即《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)。从最初形成的《宣言》到未来可能生效的《南海各方行为准则》(以下简称《准则》),其性质发生了根本性的变化,《宣言》反映了东盟与中国达成的一致观点,属于软法性质的法律文件。如果未来达成具有明确权利义务内容的《准则》,其将作为硬法对缔约国产生约束力。2018年8月2日中国和东盟国家形成了《准则》单一磋商文本草案,这是《准则》磋商取得的最新重大进展。该磋商文件的达成表明中国与东盟国家向构建共同遵守的地区规则又迈进了一步。中国在优先考虑地区整体稳定和平的情况下,汇总整理各方提出的方案,为维护参与各方的国家利益提出综合性方案。中国与东盟的关系在该框架下将进入一个新的发展机遇期,从《宣言》到《准则》单一磋商文本草案的制定有益于中国与东盟的关系从量的积累实现质的飞跃。南海地区构建以规则为基础的地区秩序,仅仅依靠软法性质的规范是很难实现的,需要相关国家不断协商谈判共同构建符合本地区实际、满足地区国家需求的规则架构。该框架需以法治为保障,而《准则》可成为该地区最基本的硬法规范。

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《准则》单一磋商文本草案通过调和各方利益诉求来实现各方的共同利益,是未来《准则》形成的基础和初级文本模式。区域性制度的创立往往体现的是地区相邻国家间的权利和利益的分配以及对于规范行为界限的认同。具有约束力的硬法性质文件的达成都不是一蹴而就的,是在共赢的前提下,各方协商而达成的。在未来谈判层层推进的过程中,将会涉及更多的国家核心利益,随之而来的可能会出现中国与东盟国家间的意见分歧。但是中国与东盟国家毕竟已经在管控分歧的合意方面迈出重要一步,在《准则》框架下中国与东盟将共享机遇、共迎挑战,发挥地缘优势构建更为紧密的周边海洋命运共同体。在“海上丝绸之路”倡议下,发展互利共赢的新型国际关系并巩固国家间友谊,需要沿线国家在建设“海上丝绸之路”过程中不断摸索和探讨。

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“海上丝绸之路”倡议促进了国际法治合作的发展

在“海上丝绸之路”倡议下,国际法治合作的实践成果形式多样,既有国家双多边层面共同发表的宣言,也有其构成的论坛和合作组织形式。从软法性质的《宣言》到硬法性质的《准则》体现了合作的步步深入。从双边国家合作到多边国际组织平台上的合作,所涉及的主题和主体范围都在不断拓展,体现了“海上丝绸之路”倡议在实践中推动实施“共同法治”新概念,进而促进双边法治建设到多边法治建设的转变。国际法治不断成熟主要经历三个阶段,即共存法治、合作法治和命运共同体。①共存法治意味着周边国家或者区域之间的法治建设相对独立,并且在处理相关纠纷的过程中各行其是、互不干涉,共存法治的基础是平等相处与主权独立。②合作法治则建立在合作共赢的理念之上,这与“海上丝绸之路”的理念相契合。在相关领域合作的带动下,各国以一般国际法规则为基础,制定共同的备忘录或条约,从软法性质的备忘录或宣言发展成对所有成员国具有硬法约束力的条约,并提高对达成的条约的执行能力。③命运共同体是经过了共存法治和合作法治之后更高层次的国际法治阶段。在该阶段,各参与方维护共同的利益,在分歧和矛盾中将共同利益作为首要考虑因素,在共同利益的基础上加强共同责任意识,进而发展成为对共同命运的关切。命运共同体阶段可以在多个方面多举措构建,一方面中国与周边海洋国家对接发展战略,基于与俄罗斯和东盟的良好国家间关系,分别与“冰上丝绸之路”“海上丝绸之路”沿线国家共同合作发展,并逐步形成周边海洋共同体;另一方面,在“一带一路”倡议下形成人类命运共同体,合作的对象不止局限于沿线国家,而是同时加强与非沿线国家的合作交流,积极协商互动维护好各方利益,形成具有普遍约束力的法治机制,保障人类命运共同体的共同利益。

“海上丝绸之路”强调开放、包容和平衡的区域经济合作理念。当前,“海上丝绸之路”倡议主要针对沿线国家,可扩大范围向世界其他地区开放,同时中国正在同沿线国家建立一个不针对第三方的区域经济合作框架,满足自身利益发展过程中惠及更多的国家和地区,建立包容性伙伴关系,逐渐发展为利益共同体与责任共同体。以建设“海上丝绸之路”为契机,国家不仅追求互利发展目标,同时以平等为基础,以求同存异为指导原则,在合作共赢中实现权利义务的统一。面对复杂的世界变化形势,国际法治正从“共存”和“合作”走向“共同体”格局,即在国家间法律相对独立的情况下,逐步探索合作领域,进而推动全球法治的一体化,这需要现有国际组织的积极推动,如联合国、东盟和欧盟等全球性组织、区域性组织以及次区域性组织共同发挥作用。

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“海上丝绸之路”倡议面临的国际法治合作课题

国际法治合作发展在曲折中进步,“海上丝绸之路”法治合作实践成果丰硕、形式多样。无论是法律规范的达成还是合作组织的建立均在实践过程中不断检验国际法治发展的理论。在国际法治实践过程中,相关法治机制得以完善并反哺国际法治的发展。但是,有关“海上丝绸之路”倡议的国际法治合作在发展过程中仍然面临一些突出问题,如单边活动不适应合作发展的时代潮流,已有的平台不能及时适应变化的国际合作模式等。

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1.由单边活动上升为共同体的新课题

国际法治发展的原点和构建原则是从国际社会契约发展而来的,各国之间的传统合作通过谈判协商,消除分歧,促进共识,进而制定协议来确定自身的权利与义务。“海上丝绸之路”的谈判模式是通过平等的协商,将参与合作的各方利益都兼顾其中,进而建立互信和共识。“海上丝绸之路”建设最初由中国主动推动逐渐发展成为各方的共同行动。目前“海上丝绸之路”沿线国家与中国签订了部分备忘录或计划性协议,但仍欠缺法治层面的保障,需要各国通过完善相应制度来共同推动发展。

2.调整已有合作机制的新课题

对接、整合和完善已有的双边或多边合作机制系“海上丝绸之路”建设的基础。在东南亚地区,合作机制出现了过度融合的困境。经济、政治等多种合作体系交织在一起,呈现出多样化、复杂性,形成了所谓的“面条碗”效应。很多合作的内容具有交叉性,相关领域具有重合性。开展活动、对接项目等重复进行,效率相对低下,人员、物资成本较大。面对复杂的合作平台,需要进一步整合、协调合作机制。鉴于各国发展不均衡,经济和文化等差异较大,在对应地区形成各具特色的合作条约是正常的,并且,前期的合作形式以达成双边协议为主,随着多边合作的不断拓展,国际法治所约束的主体越来越丰富。中国与“海上丝绸之路”沿线国家面对该复杂的情况,对接、调整已有的合作机制,在发展的过程中实事求是,尊重各个地区的地域文化和地域差距,取其精华,去其糟粕,发掘出对所有国家都普遍适用的国际法规则,并且也有必要加强多边对话交流,建立适用更多国家交流的平台。

文章来源：原刊于《武汉科技大学学报（社会科学版）》2020年01期

作者：白佳玉，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；张传龙，中国海洋大学法学院学生。